對華戰略如何調整？美國自己也模糊

【文/ 觀察者網專欄作者 廖崢嶸 劉崑崙】

特朗普執政一年來，努力與奧巴馬時期的亞太政策進行切割，不再提「亞太再平衡」、「轉向亞太」戰略，拋棄了對朝「戰略忍耐」，進而提出「自由、開放的印太地區」的新概念，但是迄今沒有呈現多少具體內容。輿論認為，特朗普的亞太政策、對華政策屬於「問題驅動而非戰略驅動」，專註於一個個具體關切，缺乏整體性、一貫性，呈現出碎片化特徵，尚未形成一套完整的思路和政策框架。

歲末年初，特朗普政府完成了《國家安全戰略》、《國防戰略》、《總統國情咨文》以及《核態勢評估》等重要報告的發布，較為全面地歸納、勾勒出特朗普的政策立場、取向。對中國來講，值得關注的是新報告首次正式明確了當前美國安全的首要關切是大國間競爭而非恐怖主義，而中國則與俄國並列為美國在全球範圍內的地緣、經濟和價值觀方面最主要的競爭對手。

將中國視為美國的全面競爭對手和主要安全關切，美國戰略界早有此類認識，但從未在官方重要文件中集中加以確認，可視為對中國的新定位。美國的對華政策一直保持了兩面性，即接觸/交往+遏制/防範，或者競爭+合作。

當它需要中國的合作，或者試圖通過接觸影響中國政策時，可視中國為利益攸關方、合作方，當它不滿中國的政策時，則視中國為需要遏制和防範的對手。美國對華政策一直在這兩付面孔中間來回搖擺，但是從來沒有徹底倒向某一邊，而是努力爭取實現某種平衡。中美關係得以在波折中保持總體穩定，在波動中發展。

但仔細分析特朗普政府對中國的新定位，真的意味著美國的對華兩面性漸漸向對抗性更強一邊收斂嗎？

競爭對手的含義可以相當寬泛。大國間本來就是競爭對手關係。考慮到新報告出台的背景，它指的顯然不是一般的競爭關係，釋放出美國對華政策趨強的強烈信號。這意味著，經過近幾年內部政策大討論，美國已經完成了對華政策新共識的凝聚。這個共識首先在於否定美國過去的政策。

美國意識到，過去幾十年美國企圖通過接觸政策將中國拉入國際經濟體系促使其自由化的戰略設計「失敗了」；美國覺得，支持中國加入世界貿易組織幫助中國發展壯大，但沒有促使中國朝著美國希望的方向發生政治社會變化，這是一個歷史性錯誤。[1]進而，報告將中國明確為戰略競爭對手，似乎提高了中國在美國政策中的重要性。

但是對美國來說更為重要的對華戰略，這幾份報告體現得並不清晰。美國應該如何應對中國崛起帶來的挑戰？如何將中國作為全方位競爭對手來制定和實施政策？美國的中國大戰略如何調整？這一類的共識目前還看不到。新的系列報告解決了重新定位中國的問題，這只是一個認識問題，但更重要的策略問題卻不太明了，報告遠非一份清晰的對華政策路線圖。特朗普政府如何根據新定位制定新戰略、實施新戰略，需要繼續觀察。

「全面戰略競爭對手」當然散發著對抗意味。隨著中美相對實力的變化，美國焦慮感上升，為維護其在地區的主導地位，更為頻繁地挑戰中國的核心利益。近年來，中美在南海、釣魚島、台灣以及東北亞穩定和戰略平衡等問題上出現過尖銳對立，美國對華政策走強是一個大趨勢。但是，中美關係的複雜程度可能超過歷史上任何一種雙邊關係，特朗普的戰略目標和策略之間存在著巨大的協調困難，多重因素制約著美國政府的對華新戰略朝著全面對抗的方向發展。

中美經貿關係是全球化的一個縮影。全球化造成難以分隔的相互依賴。中美兩國加起來，經濟總量佔全球的40%，商品出口佔全球的25%，對外投資和吸引外資佔全球的30%。在如此大的體量下，雙方的相互依賴程度更深，中國是美國第一大貿易夥伴、第二大出口市場；美國是中國第二大貿易夥伴，第一大出口市場。雙方的需求成就了對方的製造業和服務業發展需要，為對方創造了增長和就業。

美國政府正在對中國鋼鐵鋁製品等展開貿易救濟調查，加強對中國在美投資的國家安全審查。但是美國政府也在仔細斟酌這些措施的分寸。中國有足夠的條件展開報復性措施，比如中國商務部近期宣布對美國出口中國的高粱進行反補貼調查。

同時美國的懲罰性措施也可能誤傷自己。美國外國投資委員會否決的中國投資項目中，有的項目可能美方才是背後大股東。

中美經貿不但相互交融，而且共同植入全球產業鏈。中美在同一個開放的全球市場上開展經貿往來，本質上只能是互利共贏。這與當年美蘇之間各自建立和經營兩個平行的國際經濟和市場體系完全不同。假想中的中美冷戰沒有任何經濟動機支持。在開放的全球市場條件下，美國無法動員和組織起一個將中國隔絕在外的經濟體系，進而在這個基礎上組織一個全面對抗、遏制中國的國際統一戰線。

當年美蘇採取了全面的對抗性政策來應對對方的威脅和挑戰。中國是所謂崛起中的新興大國，面對美國這一守成大國，中國一直努力防止冷戰格局重現，避免跌入修昔底德陷阱邏輯。

一個辦法是積極融入現有體系和秩序，按現有的規則實現和平崛起。當然中國也在積極推動現有秩序和規則朝著更加公正合理方向改變，這是規則所允許的。這些策略合情合理，有利於世界和平發展，對美國和世界其它國家不但不形成威脅，反而帶來了發展機遇，美國無法拒絕。美國即使有遏制中國的政策，其它國家也會保持距離。

中國的政策取向是增進合作，而非對抗，因為這符合中國的最大利益。特朗普的新報告突出大國競爭，不提中美合作，視中美競爭為首要國家安全關切，體現出強烈的冷戰思維。但是這更象是一個長期的戰略定位。

新《國家安全戰略》[2]強調國土安全、經濟繁榮以及實力等支柱，延續了小布希總統2002年、奧巴馬總統2010年《國家安全戰略》的基調，不同之處在於，新戰略不僅強調了美國與俄羅斯和中國這些戰略競爭者之間的競爭，而且也強調了每個國家之間的相互競爭，顯示美國看待盟友的方式發生變化。

特朗普在第一個任期內的施政主題是「美國優先」，將美國利益（主要是經濟利益）放在所有國家以及美國的國際義務之前。特朗普政策對盟友和一些親近夥伴造成的衝擊並不比中俄小。退出TPP、要求北約盟國以及韓國分擔更多國防開支，逼迫墨西哥、加拿大重談北美自由貿易協定，敦促韓國重談美韓自由貿易協定，這些舉措沉重打擊了美國的關鍵盟友和戰略夥伴。

特朗普政府在追求美國利益時，並不以意識形態或者是否親中親俄劃線。美國所指的中俄之間的大國競爭，將主要是綜合國力競爭，聚焦於國際競爭力、國際主導地位，而非當年美蘇之間的全方位、立體式，壁壘分明，有我無你的零和對抗。

當今世界的和平穩定、發展繁榮離不開中美合作，中美也必須合作。中美都可以從中合作受益。這一點美國也非常清楚。報告發表前後，美國高層官員也做出表示，美國的政策不是尋求與中俄對抗，而是尋求合作。

蘇聯解體後，中美共同的安全威脅消失，兩國合作的基礎一度發生動搖。隨後發生了911事件，恐怖主義在美歐四處作亂，對美國形成迫在眉睫的威脅。美國不再視中國為頭號安全關切，同時中美經貿關係迅猛發展，成為兩國關係壓艙石。

當前，美國認為中美已形成全面競爭態勢，經貿領域將成為主要戰場。經貿關係仍然具有壓艙石的作用，但是也可能成為震蕩源。中國關係需要尋找新基礎。隨著全球化不斷發展，全球性挑戰越來越多，中美之間、中美與其它大國之間共同的安全利益在增多而非減少。

特朗普宣布退出巴黎氣候協定，但美國多個州和大企業宣布要繼續履行減排承諾，顯示特朗普將美國利益放在國際義務之前的一些作法沒有形成更廣泛的國內共識。中美在氣候變化問題上仍然負有主要責任，有義務為全球做出表率。朝鮮半島無核化符合中美兩國利益。美國要想實現半島無核化，消除朝鮮對美國日益成形的核武威脅，需要中國的合作。

更廣泛地，在打擊恐怕極端勢力、防止傳染性疾病傳播、核生化和大規模殺傷性武器擴散、全球網路安全、全球航行和運輸安全、開發海洋極地太空等新領域的規則制定等諸多方面，中美都必須也可以加強合作。

特朗普政府新報告是平衡內部各種利益和認識的產物，也是對美國長期政策路線的某種回歸，特朗普是非常規的總統，他此前的多次表態與報告的基調並非完全吻合。報告是不是其政策的最終定調，還是有疑問的。

特朗普政府在決策施政上出現了歷屆美國政府少見的新情況、新問題，執政經驗嚴重短缺，風格相當另類，內部矛盾紛繁複雜。不確定性仍然是特朗普政府的一個顯著特徵。

美國經濟自2009年6月開始復甦，截止2017年12月，已經經歷了連續102個月增長，有望成為史上最長的增長周期之一。特朗普收穫了此輪增長的大部分政治紅利，即便如此，特朗普行政風格引起的非議較大，對其政策的爭議和挑戰廣泛存在，美國的地方政府、聯邦政府的其它分支，如法院系統，都否決過特朗普的一些政策。民主黨現在參眾兩院均居於少數地位，但在抑制特朗普政策時表現了空前的團結，特朗普減稅法案獲得通過實屬不易。

今年年底前將舉行中期選舉，根據以往經驗，民主黨人奪回眾院多數席位希望較大。特朗普未來決策施政的阻力可能顯著加大，政策不確定性恐將延續較長時期。新的報告並不意味著分歧與爭吵的結束，反而可能只是一個開始。

（作者單位：中國社會科學院和平發展研究所）

[1] Trump alarms China with 『Cold War』 rhetoric in State of Union address，By Simon Denyer January 31，The Washington Post。https://www.washingtonpost.com/world/asia_pacific/trump-alarms-china-with-cold-war-rhetoric-in-state-of-union-address/2018/01/31/006be238-067a-11e8-ae28-e370b74ea9a7_story.html?utm_term=.8605ee849727

[2] A New National Security Strategy for a New Era，December 18, 2017 https://www.whitehouse.gov/articles/new-national-security-strategy-new-era/

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