我國鄉村治理面臨的困境

摘要：農村的穩定和發展是整個中國穩定和發展的基礎。農村社會秩序直接影響到整個國家經濟社會秩序的全局。維護農村社會秩序的穩定, 對於發展國民經濟, 構建社會主義和諧社會具有至關重要的意義。目前, 農村治理受到了威脅, 村霸嚴重擾亂村莊的正常秩序, 嚴重侵害了村民的合法權益。為了徹底根治村霸, 必須了解其產生及存在的根源, 本文選擇對村霸產生的原因進行研究, 目的在於通過對村霸產生及存在的根源進行梳理和分析, 樹立對村霸治理的信心及決心。

中國是農業大國, 農村人口佔全國人口的絕大多數, 農民問題和農村問題在整個社會發展進程中佔有極其重要的地位, 是影響我國經濟和社會發展的關鍵因素, 也是構建和諧社會面臨的重大問題。因此, 在我國可以說農村穩則天下穩, 農村安則天下安。這些年, 我國「三農」領域的成就有目共睹, 但是現今農村發展遇到了嚴重的問題:村霸基層治理問題。「村霸」嚴重影響了農村社會穩定, 損害了農村基層群眾的切身利益。村霸通過暴力、脅迫等手段實施違法犯罪, 嚴重侵害了村民的合法權益。一個更為驚人的事實是有些地方村幹部淪為「村霸」, 或「村霸」通過不正當的選舉手段混入村幹部隊伍成為當地的「土皇帝」, 導致村民賦予的自治權力被少數人攫取、濫用, 在社會上產生惡劣的影響。村官演變成村霸, 不僅損害村幹部隊伍的形象和公信力, 而且敗壞黨和政府的形象。1月8日, 十八屆七次全會公報中強調加大對「村霸」的整治, 杜絕其欺民霸鄉, 侵蝕基層政權。1月19日, 最高人民檢察院印發《關於充分發揮檢察職能依法懲治「村霸」和宗族惡勢力犯罪積極維護農村和諧穩定的意見》, 要求各級檢察機關要將打擊矛頭對準嚴重影響農村基層政權穩定、嚴重影響百姓安居樂業的「村霸」。

一、村霸成為鄉村治理的重大困境

「村霸」成為部分農村地區害群之馬, 不僅對村民的生命財產安全帶來傷害, 對社會產生惡劣的影響, 也嚴重損害了法律的權威性。「村霸」並不是一個正式的法律術語, 而是對農村一些流氓惡勢力的通俗用語。「村霸」多指在村子裡或一定區域內恃強凌弱、仗勢欺人, 經常製造事端, 嚴重擾亂農村社會治安秩序的人。如今村霸的含義略有不同, 「村霸」成為個別地方村幹部的代名詞。「村霸」魚肉一方的現象並不少見。比如, 河北侯落鴨村村長「南霸天」侯志強, 長期毆打、敲詐村民, 村民鄭潮軍因對其尋釁滋事忍無可忍, 用鐵鎬將其打死, 被判刑期8年, 近百村民聯名上書為其求情, 認為村長侯志強是惡人, 鄭潮軍是正當防衛。比如河北「最牛村主任」孟玲芬, 村民家有喜事不給她送禮, 就會被她罵大街, 甚至會在喜事當天收到她送的花圈。「村霸」行為令人髮指, 更令人憤怒的是, 老百姓有的受了害都不敢說, 有的說了不僅不管用, 反遭報復。「村霸」不除, 農村難以安寧。

二、引發鄉村治理困境的深層原因

村霸是基層治理面臨的嚴重問題, 村霸分為普通村霸和「村霸」式幹部, 普通村霸即村裡的一些惡勢力是村霸, 「村霸」式幹部是指村幹部淪為村霸或普通村霸成為村幹部。

(一) 傳統文化影響和村幹部能力不足, 是造成村霸長期存在的重要因素

社會主義新農村的建設需要一個和諧的社會環境, 然而普通村霸成為影響農村社會安定的重要因素, 普通村霸是具有農村特色的違法犯罪現象, 普通村霸對農村社會的危害體現在社會生活的各個方面, 農村自治在某種程度上也受到他的威脅。普通村霸要根治, 必須了解其產生的原因。

1. 村幹部能力不足, 不能有效管理

一方面, 村幹部素質偏低, 能力不強。村幹部作風不過硬, 不敢堅持原則, 工作沒有魄力, 沒有責任心, 畏難怕事, 不求無功, 但求無過。另一方面, 由於村霸的違法行為犯罪程度較低, 通常不觸犯《刑法》, 多數行為只達到違反《中華人民共和國治安管理處罰法》的程度, 懲治之後放出來繼續作惡, 沒有達到應有的效果, 日後還可能會遭到報復, 因此, 村幹部只能睜隻眼閉隻眼。

2.村民受傳統文化影響, 法律意識淡薄, 怠於維權

(1) 「能忍自安」的消極傳統觀念。農民講究萬事忍為先, 能忍自安, 小不忍則亂大謀。

但是有積極的「忍」, 也有消極的「忍」。積極的「忍」, 是一種智慧, 即退一步海闊天空, 是值得發揚的。而消極的「忍」, 是委曲求全的過度之忍, 展示的是軟弱、膽小和苟安。這種忍反而會讓人「哀其不幸, 怒其不爭」。這種「忍」中隱隱透出一種「怕」字, 怕這怕那, 怕上怕下, 萬般無奈, 所以要忍。這也正是「村霸」之類惡勢力存在並能延續的一大思想根源。要剷除「村霸」, 就要去除消極的「忍」。

(2) 村民法律意識淡薄。農民發生糾紛, 不是求助於法律, 而是沿用民間私了的習慣。而私了往往以攀強抑弱為潛規則, 以損傷弱小者利益為前提, 以破壞社會公平正義為代價。因此, 要根除「村霸」, 就要從加強農民法治意識、法治觀念入手。而且更多的村民「信訪不信法」, 認為「小訪小解決、大訪大解決、下訪不解決」, 甚至「棄法轉訪」、「以訪壓法」的錯誤觀念。

(3) 維權成本高。在農民的意識中, 法律, 並非一個與日常生活息息相關、無時無刻不運用的東西, 相對於糾紛發生後的法律救濟途徑, 大多數人望而卻步, 不僅僅是因為他們不熟悉司法, 也因為他們認為司法的成本是極高的。農村普通村民無權無勢, 無錢無關係, 因此其權益受到侵害後, 只能選擇忍氣吞聲, 而不敢冒險去費時、費力、費錢打一場結果難以預測的官司。

(二) 利益驅動, 「村霸」式幹部成為當前鄉村治理困境的主要因素

村幹部是農村發展的「領頭羊」, 是黨在農村各項方針政策的直接宣傳者、執行者、落實者, 必須具備良好的素質。各級黨委、政府必須把建設一支高素質鄉村幹部隊伍作為重中之重、抓緊抓實, 絕不能讓「村霸」式的幹部執掌公權、破壞鄉風、禍害百姓。目前, 「村霸」式的幹部有兩種, 即村幹部淪為村霸和村霸混成村幹部。兩種「村霸」式幹部的產生原因各不相同。

1.村幹部淪為村霸

(1) 政府干預村民自治。一方面, 鄉政府無視《村組法》規定, 干預選舉。雖然《村組法》對鄉政府和村民委員會做出了明確的權利義務規定, 鄉政府對村委會只是指導、支持和幫助。但是在實際的操作過程中, 由於缺乏有效的監督, 導致鄉鎮政府干預選舉。在我國實行村民自治, 村民委員會管理村裡日常的行政事務, 但是村民自治權不斷被弱化, 某些鄉鎮政府過度的干預, 有些鄉鎮政府為了能夠順利推行村裡的工作或者為了汲取鄉村的公共資源, 主動尋找村裡有「勢力」的人作村幹部, 雙方相互勾結, 控制村民選舉及村民自治的運行。比如「最牛村主任」孟玲芬就沒有通過村民選舉, 而被鎮政府直接任命為村務管理小組組長, 實際上行使村委會主任的職權。另一方面, 村霸稱霸村裡, 橫行一方。嚴重擾亂村民正常的生產生活秩序。村霸不能根治, 村民叫苦不迭。於是地方政府把「狠人治村」當成法寶, 為了整治村裡的村霸, 默許甚至鼓勵村幹部以暴治暴, 最後導致村幹部成為村裡的村霸。

(2) 村霸治理難。首先, 村霸犯罪立法不足。村霸性格頑劣, 屢教不改, 犯罪具有長期性、反覆性, 因此依據現有的法律對其進行一般的打擊懲處, 根本起不到根治的作用。其次, 取證難。隨著法治的不斷深入, 村霸犯罪時也盡量不再使用暴力和威脅手段, 因為村霸對村民已經形成了威懾力, 村民對他們的隱形脅迫不敢反抗, 所以出現了很多明借實搶, 白吃白拿的案例, 因此很難搜集到犯罪證據。再次, 村民不敢報警。村民合法權益受侵害後, 擔心日後遭到報復, 不敢向公安機關報警。由於村霸難以根治, 因此某些村幹部為了徹底清除村霸, 採取了更暴力的方法, 只有更暴力的人才能壓制住村霸, 村霸礙於村幹部的威懾力, 才不會繼續作亂。

(3) 村民縱容村幹部的違法行為。某些村幹部上任後, 其主要精力用於為個人和家庭牟取私利, 為了使自己的違法行為順利進行, 對村民進行收買或者給村民些小恩小惠, 而村民則容易被蠅頭小利收買, 對村幹部的違法行為視而不見。久而久之, 村幹部就成為了村裡的「村霸」。

2. 村霸混成村幹部

(1) 違法選舉現象普遍。「村霸」通過暴力獲取一定經濟利益之後, 為了攫取更多的農村公共資源, 為其犯罪提供保護, 必然向政治方面滲透。比如, 閩清縣雲龍鄉雲中村村委會主任黃乃光在2015年8月至2016年1月, 夥同他人採取虛增耕地面積和搶種地面作物的方式, 虛報征地和地面作物補償款近200萬元, 其本人非法獲利23萬多元。不僅如此, 黃乃光還通過遊說宗族勢力拉票、買票、威脅村民和競選對手的辦法, 達到連任村委會主任的目的。擔任村委會主任期間, 他還隨意更改村議事規則, 排擠、威脅村兩委幹部。

(2) 村民的選舉權利不能有效行使。首先, 村民的民主素養不高。村民文化素質整體不高, 視野狹窄, 對自己享有的權利不夠了解, 從而制約其民主權利的行使, 再加上村民處於弱勢地位, 其民主權利得不到有力的保障。其次, 農村多數青壯年進程務工, 村裡只剩老人、婦女和兒童。老人和婦女畏懼村霸的威脅、恐嚇, 只得聽從村霸的命令, 違心的把選票投給村霸。再次, 有些村霸不同於傳統意義上的魚肉村民的村霸, 學會喬裝打扮, 披上了「鄉賢」的外衣, 騙得村民的選票, 當選村幹部之後就開始為了一己私利, 操縱農村基層政權, 綁架民意, 這樣的「村霸」像藏身大梁里的蛀蟲, 蠶食基層民主自治於無形。

(3) 立法不足, 處罰力度不夠。《中華人民共和國村民委員會組織法》第17條明確規定, 以非法手段當選村民委員會成員的, 當選無效。比如暴力、威脅、欺騙、偽造選票、虛報選舉票數等。同時, 規定對採用以上非法手段妨礙村民行使選舉權、被選舉權的, 村民有權舉報, 縣鄉人民政府要進行調查並依法作出處理。《組織法》的規定不具體, 而且也沒有對破壞村民選舉權的行為進行定罪量刑, 因此現實選舉過程中, 很多舞弊行為最後都不了了之。對於村民選舉的有關問題, 我國三大訴訟法中也沒有條款進行規定。法律的缺失, 現有法律處罰力度的不足, 使得村霸混入村幹部隊伍。

綜上, 我們可以看出, 村霸的產生是多種因素共同導致的, 要多維發力, 綜合治理, 不能孤立地治理「村霸」問題, 需要採取綜合措施。要加強農村基層法律宣傳教育, 讓法治觀念走進生活現實, 幫助人民群眾樹立法律信仰, 進而擠壓「村霸」的犯罪空間, 讓人民群眾樹立信心, 主動參與「村霸」問題治理。

作者：曲海月

來源：法制與社會2017年21期

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