雅斯察·芒克：美國還是民主國家嗎？（下）
這是選·美的第916篇文章
圖：Matt Dorfman
III. Scherzo - Molto Vivace
Talich Special Edition 13 Dvo?ák: Symphonies Nos 8 & 9 / Czech PO, Talich
Czech Philharmonic Orchestra
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遊說活動：從非法到正常化
美國與墨西哥戰爭進行到如火如荼之時，尼古拉斯·崔斯特（Nicholas Trist）遊歷至墨西哥，與對方談判達成《瓜達盧佩伊達爾戈條約》（Treaty of Guadalupe Hidalgo），該條約結束了兩國間的敵對局面並劃定了美國南方的邊界。二十年後，美國政府依然未向他支付酬勞。年邁力衰的崔斯特無力自行前往華盛頓收回這筆錢，於是雇請了一位名叫萊納斯·柴爾德（Linus Child）的著名律師代表自己，並向對方承諾，拿回那筆錢之後，他將拿出四分之一支付給對方。（崔斯特生於1800年，卒於1874年，曾任第七任總統安德魯·傑克遜[1829至1837年在任]的私人秘書。美國與墨西哥之間的戰爭爆發於1846至1848年間，《瓜達盧佩伊達爾戈條約》簽署於1848年2月。瓜達盧佩伊達爾戈是墨西哥城外的一個小鎮。——譯註）
國會最終同意撥款，償付這筆債務。但這一次，拒絕支付的卻成了崔斯特，儘管其律師發起訴訟，要求獲得自己應得的那份報酬。依今天的標準，崔斯特與柴爾德簽署的合同絕難說是棘手，縱然如此，最高法院仍拒絕予以支持，其擔心是，這份合同可能為遊說活動提供法律依據：
假如本國任意一家大型企業打算僱傭冒險家，用這種方式為他們自己開拓市場，以推動某部一般性法律獲得通過，目的是增進它們的私人利益，那麼任何有道德感的正直人士都會本能地斥責僱主和僱員腐敗透頂。
這個案例或許顯得極端了，但遠不能說是異質特立。法律學者澤芙爾·提奇奧（Zephyr Teachout）在她的著作《美國的腐敗》（Corruption in America）中指出，美國制度中毫不隱晦的一項設計是，阻止人們可能通過形形色色的門道，出於私利而尋求左右政治決策。在整個十九世紀，很多遊說方式是遭到禁止的。在喬治亞州，州憲法一度規定，「遊說活動視同犯罪」。在加州，遊說活動是重罪。（澤芙爾?提奇奧目前任紐約福德漢姆大學法學院副教授，《美國的腐敗》由哈佛大學出版社初版於2014年。——譯註）
二十世紀進程當中，遊說逐漸洗脫了非法的惡名。但即令這一類活動變得正常化了，企業依舊不情願動用它們的影響力。遲至1960年代，大型企業並不直接為自己展開遊說活動，取而代之的是依靠美國商會這樣的集體組織。相較於工會或公共利益團體，這一類組織在華盛頓更加弱勢。1971年，未來的最高法院大法官小劉易斯·鮑威爾（Lewis F. Powell Jr.）抱怨：「每一位企業管理者都知道，今天，美國社會中絕少有群體像美國商人那樣，在政府中沒有什麼影響力。」
1970年代早期，所有這一切開始改變。通用電氣和通用汽車之類企業的首席執行官決定出手，反擊薪資上漲和更加嚴格的勞工及環境標準，因為這將推升成本。它們結成同盟，在國會山拓展影響力。起初，它們的活動多為被動防禦性質：目標是阻止可能傷及他們利益的立法。但隨著大型企業政治影響力上升和它們的利潤猛增，一隻新生的執業遊說階層成功說服了美國的首席執行官們，用2015年出版的《美國商界在遊說》（The Business of America is Lobbying）一書作者李·德魯特曼（Lee Drutman）的話來講，他們的活動「不只關乎遠離政府，還關乎能拉近與政府的距離」。（李·德魯特曼現任美國智庫「新美國」政治改革項目高級研究員。——譯註）
今天，企業在華盛頓施加了巨大影響力。德魯特曼解釋：「工會和公共利益團體以往花在遊說活動上的每1美元，相當於今天的大企業和它們的協會花出的34美元。在遊說活動上花費最多的100家機構中，有95家一直代表企業界。」
變質的國會議員
K街說客的工作以及巨量金錢對政府的侵害，徹底改變了人民的那些所謂代表的工作和生活。
來自長島的民主黨國會議員史蒂夫·伊斯雷爾（Steve Israel）曾經是一位手段高超的金融家。在擔任國會議員的十六年間，他為自己安排了1600次募捐活動，平均每四天一次。2016年，他提及募捐活動，以之作為決心從國會退休的主要理由。「我認為，我無法再多花哪怕一天時間，再去打電話乞求金錢」，他告訴《紐約時報》。「一直以來我就知道，這個體制出現了機能障礙。今天，它不只是弊病重重。」（K街位於華盛頓的國會山和白宮之間，橫貫華盛頓北部，因雲集大量遊說、公關公司而聞名。——譯註）
數年前，民主黨國會競選委員會為國會新人準備的一份標準時間表指導他們每天花四小時左右，主動致電捐贈者，以獲得現金捐贈。民主黨鼓勵議員打如此之多的電話，是因為募捐電話管用。美國選舉的花費已經上升到前所未有的水平。自2000至2012年，有報道的聯邦競選支出增加了一倍。從而，據2015年的一次蓋洛普民意調查，今天的多數美國人認為國會腐敗，也就並不令人驚訝。如伊斯雷爾對HBO電視台主持人約翰·奧利弗（John Oliver）所講的那樣，他花在募捐活動上的時間早已「是一種精神折磨，而美國人民成為這種折磨的真正受害者，因為他們不認為他們能在這個體制中發出聲音」。這些話是值得銘記的。
重要金主和大型企業運用它們的獻金操縱政治決策。立法者心知肚明地犧牲選民利益，與他們的捐獻者保持一致，但捐獻者的影響力遠不止於這樣一些情形。我們日復一日花時間相處的人士會塑造我們的品味、我們的擔當和我們的價值觀。務求募集大量金錢，這意味著在國會議員的日程表中，他們用在捐獻者和說客那裡的時間要多於用在選民那裡的時間。往往是，面對一項關切他們有錢的支持者的表決時，立法者不必違背他們的理念：因為，他們有相當多時間與捐獻者和說客廝混，早就與之氣味相投。
問題甚至更加嚴重。在人們對以往美國的想像中，國會議員帶有強烈的地域屬性。民主黨議員可能歷經地方工會的錘鍊或發奮於鄉村校舍，共和黨議員可能是地方企業或者社區的領袖。兩黨議員在日常生活中都與他們的選民打成一片。但只要花點時間閱讀你選出的國會議員的傳記，你就將如我那般注意到，很多政治家在就職前夕，早就與一批文化、教育和金融精英打成一片，這些人把他們與普通美國人隔絕開了。
一些國會議員確實與他們的選區交誼深厚，但對很多其他議員來講，他們與所在選區的聯繫至多是寡淡如水的。甚至一些議員所代表的這個國家的某一片土地正是他們出生和長大成人之地，即便如此，對他們中的很多人來講，那個地方也並非他們真正的故鄉。他們在比如東西海岸某所昂貴大學接受教育，在這個國家的大都市度過二十歲和三十歲。歷經一段時間法界、商界、金融界或是國會山工作的洗禮之後，他們滿懷政治抱負，遷往內陸。一旦自國會退休，即便他們在自己的選區保留某種形式的住所，也幾乎無人將那裡視作生活的重心：相較於先輩，他們似乎更可能在紐約、舊金山當然還有華盛頓這樣的城市謀求有利可圖的機會。
從生活經歷到教育再到資產凈值，用幾乎每一個標準來衡量，這些政治家與其餘美國人之間都是徹底脫節的關係。
聯邦獨立機構和最高法院如何侵害民主
金錢在華盛頓造就了巨大影響力，這絕不是秘密。但另一方面同樣重要的進展很大程度上卻被忽略了：越來越多的議題正在被抽離民主的論爭。
在很多政策領域，聯邦通信委員會、證券交易委員、環境保護署和消費者金融保護局這樣一些所謂獨立機構取代了立法工作。這些機構一旦由國會設立，就能獨立規劃政策。事實上，它們很大程度上已不受立法機構監管，哪怕它們時常受命，要處理一些不只在技術上錯綜複雜，甚且在政治上聚訟紛紜的議題。
這些機構處理過的重大議題的範圍證明了自身的重要性。譬如，從禁止使用DDT殺蟲劑到確保飲用水質量，環境保護署在環境政策戰場上扮演關鍵角色已有差不多五十年。最近，該機構還著手控制污染物，就新電廠的二氧化碳排放限額提出建議，成為美國應對氣候變化的重心所在。
獨立機構偶爾製造重大新聞，但同時，它們也時常在一些更加模糊的政策領域動用真正的權力。今天，它們要為絕大多數新設立的聯邦規制措施負責。《加州法律評論》（California Law Review）2008年刊發的一篇文章指出，過去一年間，國會訂立了138項公共法律。同一年，聯邦機構最終完成2926部規章。從僅僅波及少數特定企業的技術性規定，到直接影響數百萬人生活的重大改革，這些規章牽涉廣泛的領域。譬如，2017年10月，消費者金融保護局通過的一項規章，要求短期臨時貸款的提供者判定消費者是否實際有能力償還那些貸款。這可能令數百萬人免遭亂收費之苦，但也使得他們在緊急時刻更難獲得現款。
環境保護署之類獨立機構的興起，僅僅是政府越來越少對人民負責的浩蕩潮流中微不足道的小波瀾。二十世紀後半頁，聯邦儲備委員會更大程度上擺脫了民選政治家，並開始部署強大有力得多的貨幣工具。從《北美自由貿易協定》到近期與澳大利亞、摩洛哥、韓國達成的協定，貿易條約限制了國會設定關稅、補貼國內產業並叫停某些類別移民工人湧入的能力。我曾一度計劃清點美國必須遵從的條約數量，但當我了解到國務院的《美國的條約和其他國際協定名錄》（List of Treaties and Other International Agreements of the United States）厚達551頁時，我放棄了。
這些條約和協定中的多數具備現實的益處，或者可以幫助我們應對緊急挑戰。但不論你如何看待它們的價值，無可否認，這些條約和協定削弱了國會的權力，一樣也剝奪了美國選民的權力。譬如，貿易條約中可以包括有關「投資者-國家爭端解決」的模糊條款，這一類條款授權國際仲裁法庭，假如企業遭到勞工和環境標準傷害，可判給它們巨量金錢。這可能加劇國會通過這類舉措的風險。
大眾主權與善治之間這種同樣的張力，也鮮明體現在有關最高法院九名大法官權力的論爭中。自1950年代早期以來，在學校和大學中，法律意義上的種族隔離已為最高法院終結。最高法院廢止了死刑，隨後又重新引入；判定墮胎合法；限制針對電視和廣播的言論審查；判定同性戀為非刑事犯罪，並承認同性婚姻合法；打擊對競選資金的監管和槍支管控措施。是否數百萬人能得到醫保，是否數百萬非法移民有必要生活在遭驅逐出境的恐懼當中，也由最高法院裁定。
你是將司法複核視作詮釋法律還是篡奪人民的權力，或許有賴於你如何看待結果。美國的右派長期以來指責「激進分子法官」，而戰後很長一段時間裡享有最高法院多數席位的美國左派宣稱，大法官只是盡職盡責。眼下，鑒於最高法院開始進一步向右轉，這些看法也正在迅速反轉。但不論你的政綱如何，大法官在處理重大政治衝突過程中一再扮演非同尋常的重要角色，而且他們做出的很多判決，作用是放大了我們體制中的不民主成分，都無可置疑。
以「聯合公民訴聯邦選舉委員會」一案為例。最高法院推翻了限制企業和其他私人團體資助競選的立法，這一裁決在當時就不受待見，其後一直如此。（2015年彭博通訊社進行的一項民意調查顯示，78%的受調查者反對這一裁決。）該裁決還急劇放大了金融利益團體的聲音，令經濟精英未來更容易無視民眾的偏好。（「聯合公民」[Citizens United]是一家美國保守派的非盈利組織，成立於1988年，致力於捍衛傳統的美國價值觀，如重視家庭、企業自由、有限政府、國家主權和安全等。「聯合公民訴聯邦選舉委員會」一案2010年1月由美國最高法院裁定。——譯註）
反民主的聲音及其合理性
唐納德·特朗普是美國歷史上第一位在入主白宮之前不曾擔任公職的總統。他貶低專才，似乎缺乏對公共政策的最基本掌握，並且喜好放任其支持者最惡劣的奇想。在所有不論是私人還是政治方面的事務上，柏拉圖對「民主式的人物」的輕蔑描述都像是為這位第四十五任總統量身定做：領受「虛假的狂妄的理論和意見」之後，他即視「傲慢為有禮，放縱為自由，奢侈為慷慨，無恥為勇敢」。（引文中譯取自《理想國》，頁335、337，商務印書館，1986年版。——譯註）
這樣，柏拉圖對民主的傲慢抱怨——他宣稱，民主的首要弊病在於「不加區別地把一種平等給與一切人，不管他們是不是平等者」——再度隆重登場，就毫不令人稱奇。早在2003年，記者法里德·扎卡利亞（Fareed Zakaria）即認為，「太多民主，是有這回事的」。（本段有關柏拉圖的引文取自《理想國》，頁333，商務印書館，1986年版。法里德·扎卡利亞1964年生於印度，現任CNN主持人。——譯註）
自那以來，很多學者建構出這一事實：政治學者拉里·巴特爾斯（Larry Bartels）煞費苦心地論證普通選民是多麼不理智；政治哲學家賈森·布倫南（Jason Brennan）將不理智或盲從的選民是可怕的決斷者這一前提演繹成了一部名為《反對民主》（Against Democracy）的著作；全球化的堅定捍衛者帕拉格·卡納（Parag Khanna）支持一種由「肩負重任的專業人士委員會」做出決策的技術專才統治。2016年初選季接近尾聲之時，特朗普升級成為共和黨總統候選人似乎勢不可擋，安德魯·蘇利文（Andrew Sullivan）最有說服力地升華了這一波反民主的哀悼：他文章的標題宣稱，「民主政體結束於它們太民主之時」（Democracies end when they are too democratic）。「而此時此刻，美國成了暴政的滋生地。」（拉里·巴特爾斯生於1956年，現任美國范德堡大學政治學系教授。賈森?布倫南生於1979年，現任美國喬治城大學麥克多諾商學院副教授，《反對民主》一書由普林斯頓大學出版社於2016年推出第一版。帕拉格?卡納1977年生於印度，現任新加坡國立大學李光耀公共政策學院亞洲與全球化研究中心高級研究員。安德魯·蘇利文1963年生於英國，美國保守派政治評論家；他的文章見於《紐約雜誌》2016年5月2日一期。——譯註）
這些反民主的看法抓住了一些事實。至少當我們的政治體制運轉良好之時，令其獨具合法性的是其同時成功實現了兩項核心價值：自由主義（法治）和民主（民治）。特朗普行政分支已向聯邦調查局這樣的獨立機構宣戰，並利用總統的地位恫嚇少數族裔和少數宗教團體。鑒於自由主義眼下遭到來自特朗普方面步調一致的攻擊，很多思想家甘願放棄些許民主以捍衛法治和這個國家最為脆弱的群體，這或許是可以理解的。
真有那般容易就好了。如我們在2016年所見，權力正從他們手中滑落的感受，令公民更可能將他們的命運託付給誓言摧毀體制的強人領袖，而不是相反。再者，如埃及、泰國和其他國家的例子所一再展示的那樣，人民給予支持越來越少的政治精英，最終不得不訴諸越來越多的高壓手段以維持權力；最終，任何犧牲民主以維護自由的嚴肅嘗試，都可能以終結法治同時終結民治而告終。
革除技術專才統治？
方便簡易的替代方案是向其他方向傾斜，以儘可能訴求更多直接民主。
這一見解認為，人民進退失據的根源，在於金融和政治精英對權力見利忘義的攫取。大企業和超級富豪鼓吹獨立的中央銀行和有利於商界的貿易條約，為的是收穫橫財。政治家、學者和媒體記者青睞技術專才治理的模式，因為他們認為他們知道什麼是最好的，且不想人民插手其中。所有這一切自私自利，事實上都披上了支持市場的意識形態遮羞布，而富豪金主資助的智庫和研究機構傳播的正是這樣的意識形態。鑒於造成當下情勢的源頭之邪惡是顯而易見的，解決方案就一樣簡單明了：人民必須收回他們的權力，並革除技術專才統治的制度。
政治光譜的左右兩造都可見此類反技術專才統治的論調大行其道。極左一端，已故政治學者彼得·梅爾（Peter Mair）論及歐洲時悲嘆「大眾」民主的衰落，他將大眾民主與更加自上而下的「憲政」民主進行了對比。英國社會學者科林·克勞齊（Colin Crouch）認為，假如無政府狀態和暴力謀求戰勝他所稱的「後民主」，甚至它們也可發揮有益的作用。（彼得·梅爾生於1951年，卒於2011年，愛爾蘭政治學者。科林·克勞奇生於1944年，現為英國華威大學榮休教授，「後民主」概念的提出者。——譯註）
極右翼更強調民族主義，但在其他方面卻認可這一基本分析。在自稱為特朗普運動思想陣地的期刊《美國事務》（American Affairs）創刊號中，創辦者朱利葉斯·克萊因（Julius Krein）斥責了「跨黨派精英的存在」，這些精英持有一種惡性的「管理上的一致意見」。前白宮首席戰略師史蒂夫·班農（Steve Bannon）稱他的主要政治目標是將權力歸還到人民手中，還鼓吹「解構行政型國家」。（《美國事務》為公共政策和政治思想季刊，創刊號是2017年春季號。朱利葉斯·克萊因生於1986年，本科畢業於哈佛學院。——譯註）
梅爾和克勞齊、克萊因和班農承認人民對政治體制的把控愈發無力，這是恰如其分的。他們的洞見可以為名副其實的變革指明進路，這樣的變革將令我們的政治體制更加民主，運轉更加流暢。譬如，意圖良善的政治家們如此容易為說客操縱的原因之一，是他們手下的工作人員缺乏起草立法或者理解高度複雜的政策性議題的技巧和經驗。增加對國會的撥款可能解決這一問題，因國會經費不足已至可憐境地：假如國會眾議員和參議員能吸引並留住更多見多識廣、經驗豐富的工作人員，他們或許會少受K街說客利誘，請這些說客為他們撰寫議案。
類似的是，目前治理利益衝突的規章太過軟弱。允許國會議員卸任後很快就能為他們理當去監管的企業遊說，這沒有理由。是時候阻塞政界和產業部門之間的旋轉門了。
真正的改變還要求對競選資助施加雄心勃勃的改革。因「聯合公民」一案，這一改革的推進將極為困難。但最高法院過往已有轉向之心。當下的體制威脅到了美國的民主，隨著這方面的證據不斷累積，最高法院或許終將承認，更嚴格限制競選資助是極其必要的。
民主政體遭遇的兩難困局
但縱然技術專才統治的反對者是正確的，他們的見解最終也如同民主反對者的看法一樣，是簡單化的。
我們當下生活的這個世界極度複雜，我們必須監控龍捲風，檢查發電廠，減少全球碳排放，並限制核武器擴散，監管銀行，執行消費安全標準。所有這些職責都要求具備數量龐大的專業人士並展開高層級的協調。認為普通選民甚或他們在國會的代表可能成為發電安全方面的專家，或者人類世界能找到有效應對氣候變化的辦法而無須達成蕪雜繁瑣的國際協定，都是不切實際的。假如我們只是將技術專才統治型的制度革除了之，對多數美國人來講，未來的局面看起來將更加危險、更少豐裕，而不是相反。
為收復其公民的忠誠，我們的民主必須限制那些只是設法沽名釣譽、中飽私囊的非民選精英的權力，誠然如是。但為捍衛其公民的生命，增進他們的繁榮，我們的民主需要那種就其本質而言具有濃厚精英氣質的機構，也誠然如是。在我看來，這是一個巨大的兩難困局；假如美國及全球其他民主政體期待在未來十年里苟延殘喘，它們就必須解決這一難題。
我們不必革除所有技術專才統治型的機構，或者只是拯救那些目前存在的。我們有必要建起一套新的政治制度，這套制度既可更積極響應普通民眾的意見和利益訴求，又能有更多辦法解決未來十年里我們的社會將面對的巨大問題。
偉大的小說家蘭佩杜薩（Giuseppe Tomasi di Lampedusa）寫到民主在其母國義大利迎來黎明之時，令年輕貴族唐克雷迪（Tancredi）承認，他必須捨棄他最終鍾愛的一些習慣，以拯救舊秩序中最有價值的東西。唐克雷迪說：「假如一切都保持原樣，那麼就改變一切。」（蘭佩杜薩生於1896年，卒於1957年，義大利小說家。唐克雷迪是蘭佩杜薩1958年出版的小說《豹》中的角色，小說描寫的是十九世紀六十年代至二十世紀初義大利西西里島一個古老貴族家庭的興衰史。——譯註）
今天的美國正處在一個轉折點。假如我們頑固堅守現狀，我們將失去這個世界上我們所知道的最有價值的東西，並發現我們自己在這個自由民主褪色的年代裡被視作一個無足輕重的小角色。只有著手進行勇敢無畏而富於創造力的改革，我們才能重拾一種名副其實的民主。（完）
（作者是哈佛大學政府系講師。本文改編自作者的新著The People vs. Democracy: Why Our Freedom Is in Danger and How to Save It。原刊於美國《大西洋》雜誌2018年3月號，原題：「America Is Not a Democracy」。鏈接：https://www.theatlantic.com/magazine/archive/2018/03/america-is-not-a-democracy/550931/）
※小密圈摘選 Trump 上任一年
※雅斯察·芒克：美國還是民主國家嗎？（上）
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