劃設民用無人機超低空隔離空域相應法規制定的建議

設民用無人機超低空隔離空域

相應法規制定的建議

一、民用無人機屬通用航空法規範疇

1、《立法法》規定我國法律體系分為法律、行政法規和部門規章三層階位。

針對民用航空法規，法律層階位的是《民航法》；行政法規層階位的有《中華人民共和國飛行基本規則》、《通用航空飛行管制條例》、《中華人民共和國民用航空器適航管理條例》、《民用機場管理條例》、《中華人民共和國民用航空器國籍登記條例》等；部門規章層階位的主要是民航局制定的各項民航規章。

2、《民航法》第七十二條「空域管理的具體辦法，由國務院、中央軍事委員會制定」，將空域管理許可權授予了國務院、中央軍事委員會；

根據授權國務院、中央軍事委員會制定了《中華人民共和國飛行基本規則》，並在第四條「國務院、中央軍事委員會空中交通管制委員會領導全國的飛行管制工作」，將飛行管制工作的職權賦予國務院、中央軍事委員會空中交通管制委員會；

針對通用航空飛行管制工作，國務院、中央軍事委員會依據《民航法》和《中華人民共和國飛行基本規則》制定了《通用航空飛行管制條例》。

3、一般認為，無人機是無人駕駛航空器的簡稱，進一步可定義為「沒有機載駕駛員操作的航空器」。更為簡捷地可定義無人機是無人隨航駕駛航空器。

《民航法》規定，「民用航空器是指除用於執行軍事、海關、警察飛行任務外的航空器」；而「通用航空是指使用民用航空器從事公共航空運輸以外的民用航空活動」。

民用無人機是民用航空器，依據《民航法》應該歸屬於通用航空法規管理範疇。民用無人機的飛行管理應該遵循《通用航空飛行管制條例》。

二、對《中華人民共和國飛行基本規則》進行修訂

1、劃設民用無人機超低空隔離空域最理想的方式，是如同民用航空ABCD空域一樣，將其劃設為民用航空空域。這樣可將民用無人機超低空隔離空域管理許可權賦予民航局實施管理，如同管理ABCD空域一樣，明確了管理職責和許可權。

2、根據立法許可權，劃設民用無人機超低空隔離空域可對《中華人民共和國飛行基本規則》進行相應修訂。

在《中華人民共和國飛行基本規則》第十二條「空域通常劃分為機場飛行空域、航路、航線、空中禁區、空中限制區和空中危險區等。空域管理和飛行任務需要的，可以劃設空中走廊、空中放油區和臨時飛行空域」，後面增加「無人駕駛航空器飛行任務需要的，可以劃設無人機超低空隔離空域」。

增加獨立條款，對「無人機超低空隔離空域」進行定義，民用無人機超低空隔離空域是指有人機最低安全飛行高度以下，機場飛行空域、空中禁區、空中限制區和空中危險區以外的低空空域。

在《中華人民共和國飛行基本規則》第三十條「航路、航線地帶和民用機場區域設置高空管制區、中低空管制區、終端（進近）管制區、機場塔台管制區」，後面增加「無人機超低空隔離空域設置民用無人機管制區」。

增加獨立條款，民用無人機管制區飛行規則由民航局制定。

3、根據修訂的《中華人民共和國飛行基本規則》授權，民航局可修改《民用航空使用空域辦法》等相關的民航規章，或者專門制定《民用無人機超低空隔離空域使用規則》等有關的民航規章，為民用無人機管制區建立健全管理法規。

修訂或者新制定的相關民航規章，應該以無人機物聯網為技術基礎制定具體管理規則，建立無人機航管體系。

三、對《通用航空飛行管制條例》進行修訂

1、目前來看，修訂《中華人民共和國飛行基本規則》劃設無人機超低空隔離空域，涉及面廣，還有很多工作要做，時機不是十分成熟。因此，可以通過修訂《通用航空飛行管制條例》，將在民用無人機超低空隔離空域內設置臨時空域的職權賦予民航局。

2、在《通用航空飛行管制條例》第八條「劃設臨時飛行空域，按照下列規定的許可權批准：（一）在機場區域內劃設的，由負責該機場飛行管制的部門批准；……（四）在飛行管制區間劃設的，由中國人民解放軍空軍批准」，修改為，……（四）在民用無人機超低空隔離空域內劃設的，由民航局飛行管制部門批准；（五）在飛行管制區間劃設的，由中國人民解放軍空軍批准。

在《通用航空飛行管制條例》第十五條「使用臨時飛行空域、臨時航線進行通用航空飛行活動，其飛行計劃申請按照下列規定的許可權批准：（一）在機場區域內的，由負責該機場飛行管制的部門批准；……（四）超出飛行管制區的，由中國人民解放軍空軍批准」，修改為，……（四）在民用無人機超低空隔離空域內，由民航局飛行管制部門批准；（五）超出飛行管制區的，由中國人民解放軍空軍批准。

增加獨立條款，對「民用無人機超低空隔離空域」進行定義，民用無人機超低空隔離空域是指有人機最低安全飛行高度以下，機場飛行空域、空中禁區、空中限制區和空中危險區以外的低空空域。

3、根據修訂的《通用航空飛行管制條例》授權，民航局制定《民用無人機超低空隔離空域使用規則》等有關的民航規章，建立健全相應的管理法規。

四、制定國家空管委部門規章

1、修訂《中華人民共和國飛行基本規則》和《通用航空飛行管制條例》，批准許可權是國務院、中央軍事委員會，由總理和軍委主席簽發，需要按照立法程序完成制定過程。在此期間，國務院、中央軍事委員會空中交通管制委員會可以制定相關的部門規章，由國家空管委主任簽發，制定程序比較簡化。國家空中交通管制委員會辦公室組織起草了《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例（徵求意見稿）》，並發布向社會公開徵求意見，應該就是這個目的。

2、針對《徵求意見稿》提出幾點修改意見：

1）第二十八條「劃設以下空域為輕型無人機管控空域：……」。修改為，劃設以下空域為民用無人機超低空隔離空域：有人機最低安全飛行高度以下，機場飛行空域、空中禁區、空中限制區和空中危險區以外的低空空域。

2）第二十九條「每年10月31日前，省級人民政府匯總各方需求並商所在戰區後，向有關飛行管制部門提出輕型無人機空域劃設申請；……」。修改為，每年10月31日前，由各民航地區管理局組織無人機航空服務站，向所在戰區空軍提出民用無人機超低空隔離空域劃設申請，經戰區空軍批複，翌年1月1日起，批准的空域生效，有效期1年。

3）第三十七條「輕型、植保無人機在相應適飛空域飛行，無需申請飛行計劃，但需向綜合監管平台實時報送動態信息」。修改為，在民用無人機超低空隔離空域飛行，其運行規則由民航局統一制定。

3、民航局應該統一制定無人機航空服務站規則和服務標準，由各民航地區管理局組織所在地區無人機航空服務站承擔民用無人機超低空隔離空域申請和管理的職責。無人機航空服務站可採取政府購買服務的方式，按照服務標準由各民航地區管理局選定社會組織提供服務。

根據《通用航空飛行管制條例》第二十四條「在臨時飛行空域內進行通用航空飛行活動，通常由從事通用航空飛行活動的單位、個人負責組織實施，並對其安全負責」的規定，民航局可制定相關的規範性文件，對申請的民用無人機臨時空域進行管理，為劃設民用無人機超低空隔離空域積累經驗，打下技術實現的基礎。

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