聚焦學前教育立法核心問題

2010年以來，全國貫徹落實《國務院關於當前發展學前教育的若干意見》，實施學前教育三年行動計劃，學前教育事業得到迅猛發展。然而，作為一個發展中國家，我國在運行一個世界上最龐大的學前教育體系，面臨很多問題和挑戰，核心是人民群眾對學前教育的美好期待與學前教育發展不平衡和不充分之間的矛盾依然突出。

我國學前教育發展滯後，長期缺乏專門法律的支撐和保障，還沒有真正建立起長期穩定有效的體制和機制，全社會尤其是一些政府部門還沒有從法律上認識學前教育的地位和作用，學前教育的管理和投入還不能得到法律的保證，權利維護、投入不足、資源缺乏、師資流失、質量不高等問題隨時可能加劇，學前教育的健康持續發展還難以得到真正實現。

我國學前教育立法滯後於學前教育事業的發展，學前教育事業的健康持續發展要求學前教育立法，回應人民群眾對學前教育的期待只有依靠學前教育立法。學前教育立法也是社會進步和發展的必然需要。

學前教育立法亟待解決的核心問題

解決學前教育面臨的核心問題是學前教育立法的重要任務。當前，學前教育面臨的核心問題主要有以下三個：

第一，對學前教育價值的認識問題。目前，公眾和各級政府部門對學前教育價值或重要性的認識是不夠清晰和一致的，在一些關鍵問題上還缺乏法律意義上的明確認識。比如，學前教育到底有多麼重要？學前教育對幼兒的終身發展、對群眾和民生以及對國家和民族到底意味著什麼？為什麼對學前教育必須高度重視、大力投入、積極推動和強力維護？為什麼說發展學前教育是國家和各級政府的基本責任和義務？一些地方對學前教育的管理和投入隨意性太大，專業管理人員缺失，沒有制度化的學前教育投入，沒有真正把發展學前教育當作政府的重要責任。這些問題的出現，根源是對學前教育價值的認識不清晰。

第二，對學前教育責任的落實問題。發展學前教育的責任單單有認識是不夠的，必須有法律的約束和監督。誰擁有發展學前教育的責任？學前教育的責任主體有哪些？學前教育責任的具體行為有哪些？如何維護學前教育的公益普惠？如何確保學前教育的投入？如何確保學前教育有質量地運行？如何加強學前教育的管理？這些問題不是沒有答案，在國家的相關文件中都有具體的要求，責任主體和責任行為是很明確的。但是，無視責任和推卸責任的現象大量存在，責任不落實的現象大量存在。這意味著政策的制約性已經明顯不足，必須從法律層面上加強對落實學前教育責任的約束。

第三，對學前教育的責任追究問題。我國學前教育發展不平衡，總體上說存在沿海和內地、城市和鄉鎮之間的差異，長期以來這種差異被看作是經濟上的差異導致的。但具體地看，內地不乏學前教育發展的先進個案，沿海也有不少學前教育發展明顯滯後的個案。分析這些個案，可以清晰地發現，對學前教育的認識和責任落實是發展學前教育的重要影響因素。目前還有一些地方學前教育資源嚴重不足，無證園和無證教師大量存在，幼兒園班額大大超過國家標準。這些問題的責任是很明確的，但誰在承擔責任？又有誰在追究責任？追究了誰的責任？一些地方政府已經將學前教育的發展納入政府責任書和政府責任考核的內容之中，這是一個進步，但那僅僅是影響整體履職的成績，難以達成真正意義上的法律責任追究。如果缺乏責任落實和追究的法律環境，學前教育的健康發展是難以實現的。

學前教育立法應處理的主要關係

學前教育立法中需要處理以下幾個基本關係：

第一，幼兒與成人的關係。要在《兒童權利公約》《未成年人保護法》等國際、國內法規文件的基礎上，進一步明確學前兒童的權利，並對兒童權利加以保障。家長、教師及公眾應該成為學前兒童權利的維護者。在兒童利益與成人利益發生衝突的時候，應兒童利益優先。

第二，家庭與幼兒園的關係。家庭與幼兒園共同負有培養兒童的責任，是兒童教育的合作者，家園共育是學前教育的基本原則。家庭是兒童重要的生活場所，家長與兒童具有血緣上的天然聯繫，有大量與兒童相處的時間，教育兒童是父母重要的職責。幼兒園是專業的教育機構，幼兒園教育要促進兒童全面發展。幼兒園要對家長進行科學育兒的引導。

第三，家庭與政府的關係。兒童是家庭和社會的共同財富，也是家庭和社會的未來。保育和教育學前兒童是家庭的責任，也是政府的責任。學前教育是重要的公共服務，政府是學前教育投入的主體，承擔著發展學前教育的關鍵責任。家庭應分擔部分學前教育成本。

第四，政府與社會的關係。學前教育需要全社會的關心和支持，特別需要培育全社會關心兒童、支持學前教育的文化氛圍。政府對發展學前教育應起主導作用，政府應更多地舉辦公辦學前教育，鼓勵社會力量舉辦公益、普惠及有質量的學前教育。

第五，各級政府與政府各部門之間的關係。首先是各級政府之間的關係。需要建立一種能調動各級政府發展學前教育的積極性的體制。學前教育應通過立法真正實行國務院領導，省、自治區、直轄市人民政府統籌規劃實施，縣級人民政府為主的縱向管理體制。各地根據社會經濟發展的實際狀況，決定縣級學前教育投入責任的上移或下移程度。其次是不同政府部門之間的關係。學前教育的發展和管理涉及眾多的政府部門，只有當各政府職能部門真正將發展學前教育納入自己的職責，才能推動學前教育的發展。要通過立法，真正建立以教育行政部門為主導、政府各有關部門分工協作的橫向管理體制。

學前教育立法應關注的重點內容

結合我國當前學前教育發展的現實和問題，學前教育立法應重點關注以下內容：

第一，形成社會共識。要強化學前教育是社會公共事業，是重要公共服務。學前教育是我國國民教育體系的有機組成部分，是基礎教育的重要階段。學前教育將影響兒童的終身發展，關係千家萬戶的切身利益，關係到國家和民族的未來。學前教育是我國人才強國戰略的起始環節，投入學前教育就是為國家的未來投資，就是構築國家未來的財富和競爭力。

第二，明確投入責任。對學前教育的投入是政府的重要責任。特別需要通過立法將學前教育投入制度化，不斷提升學前教育的投入水平，讓政府投入和家長投入真正能保發展、保運行、保質量，為學前教育的持續健康發展創造物質條件。

第三，增擴教育資源。由於一些地方幼兒園班額過大，加上人口政策調整所形成的生源壓力，資源不足仍是當前和今後一個時期學前教育發展的突出問題。要通過立法，真正將學前教育資源的供給作為政府的重要責任，形成責任追究機制，確保小區配套幼兒園得到政府的掌控，新增資源以公辦園和普惠性民辦園為主。

第四，提高教師待遇。教師是學前教育質量的核心影響因素。要強化幼兒園教師的專業准入。要採取切實有效的措施，提高幼兒園教師的地位和待遇。幼兒園教師面對3—6歲的兒童，需要多方面的專業能力和全科的知識結構，需要創造性地生成課程，全天候、不間斷的工作需要付出大量艱辛的勞動，要全面落實《教師法》，確保幼兒園教師與義務教育階段的教師獲得同樣待遇，要降低幼兒園教師的流失率和應屆學前教育師範畢業生的換崗率。要通過立法，為廣大幼兒園教師創造一個熱愛兒童、安心工作、積極有為的良好工作氛圍。

（作者系中國學前教育研究會理事長、南京師範大學教授）

《中國教育報》2018年02月25日第3版

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