今年美國貿易保護手段或更極端 專家稱中國應在多邊雙邊同時亮劍
作者 法制日報記者 張維
在剛剛過去的新春假期，美國針對中國的貿易措施仍不消停。
據媒體報道，美國商務部16日發表報告，闡釋了向特朗普總統提交的保護美國工業免遭外來競爭衝擊的措施選項。這些建議——在一定程度上源於對中國的憂慮——包括各種配額和關稅。預計特朗普將在4月份圍繞擬議中的關稅措施做出決定。此外，美國商務部還宣布將對進口自中國的鑄鐵污水管發起反傾銷和反補貼即「雙反」調查。
「我們應該為美國更為猛烈和極端的貿易保護手段做好準備。」 錦天城律師事務所北京分所主任傅東輝律師在接受《法制日報》記者採訪時說。2018年，美國將繼續擴大和加強傳統的貿易救濟手段，相關案件數量和涉案金額以及實際影響方面在2018年都很有可能呈現大幅增長。
去年針對中國發起20起調查
自2017年1月20日美國第43屆總統特朗普上台，在「美國優先」政策下美國政府火力全開，在現有美國國內法律授權內用盡貿易措施。傅東輝認為，中國作為美國的戰略「競爭對手」和政治「宣洩桶」，成為這些貿易措施打擊的重中之重。
2017年自然成了美國針對中國「動作頻頻」的一年。
據傅東輝盤點，美國在2017年共計對29個國家的22項產品發起了58起反傾銷和反補貼調查，涉案金額高達116億美元，其中美國發起傾銷和補貼調查涉案金額占前五位的國家分別是加拿大、中國、阿根廷、印度尼西亞和韓國。
其中，針對進口自中國的產品共發起了11起反傾銷調查以及9起反補貼調查，佔比19.0%；涉案金額為23.8億美元，佔比21%。「中國不是美國雙反調查的最主要對象。」傅東輝說。
對中國的大部分案件的涉案金額也比較小：11個案件的總涉案金額為23.8億美金，和以往相比並不突出。涉及的行業都比較低端：主要針對鋼鐵、鋁、不鏽鋼製成的金屬製品，和比較低端的化工產品。
但看似波瀾不驚的表象之下，卻暗潮洶湧，最典型的變化莫過於案件稅率普遍較高。傅東輝指出，由於美國商務部在政策方面的變化，所有案件的稅率都很高，特別是在針對中國產品的案件中，美國繼續不承認中國的市場經濟地位，在替代國選擇和替代價方面都存在政策性濫用，對中國案件普遍計算出超過100%稅率，對於中國應訴企業負面影響很大。
在傅東輝看來，這已為特朗普政府接下來加大反傾銷和反補貼調查和複審的力度政策完成了先行準備。
16年後啟用保障措施調查
2017年，美國還啟用了保障措施調查，而上一次使用該措施，還是16年前的2011年。
2017年5月17日和6月5日，美國政府依據《1974年貿易法》第201-204節內容先後對光伏產品和大型家用洗衣機發起了全球保障措施調查。在此之前，美國商務部已經對中國和台灣的光伏產品採取了雙反措施，對於中國、韓國、墨西哥洗衣機採取了雙反措施。
據了解，保障措施的法律標準非常高，是在極端情形下的臨時救濟措施，在歷史上美國各屆政府都是慎用的。 ；
傅東輝提醒，「美國的保障措施還出現了以政治化代替規則化的趨勢。」美國國際貿易委員會分別於2017年9月22日和10月5日就光伏產品和大型家用洗衣機做出肯定性產業損害裁定，認為涉案進口對美國國內產業造成了嚴重損害，並且在兩案中4名美國國際貿易委員會委員均投肯定票。2018年1月22日，特朗普總統宣布對進口光伏產品和大型洗衣機分別採取為期4年和3年的全球保障措施。
「這兩個案件預示著特朗普政府執政期間很可能將會有更多的保障措施調查。」傅東輝說。在他看來，保障措施覆蓋所有進口，措施更為嚴厲，調查時間短，都是吸引美國產業提起保障措施申訴的原因。
除了傳統的反傾銷和反補貼調查以及保障措施調查，美國還在2017年使用了包括232國家安全調查、301知識產權調查等在內的一系列非常規貿易調查。
否認中國的市場經濟地位
還有一系列變化值得關注。
比如，美國商務部主動立案調查。2017年11月28日，美國商務部根據美國《1930年關稅法》第702（a）和702（a）(1)，主動對原產自中國的合金鋁板發起反傾銷和反補貼調查。這是繼1985年里跟政府對針對日本半導體行業主動發起的反傾銷調查，及1991年老布希政府針對加拿大軟木行業主動發起的反補貼調查以來，美國商務部首次主動發起的反傾銷和反補貼調查。
美國商務部主動立案的做法在法律上繞過了對國內產業起訴資格的限制，自己充當了原告和裁判者。傅東輝分析，這是美國企圖在WTO法授權的靈活性範圍內把貿易救濟推向極端，以實現其「美國優先」的單邊目標，嚴重挑戰了多邊靈活原則的底線。
再如，首次使用「特殊市場狀況」條款。在2017年4月10日美國商務部公布對韓國石油管材反傾銷複審的終裁中，對美國《2015年貿易優惠擴大法》第504條頒布以來進行首次使用，而該條與「替代國」做法類似，允許調查機關否定生產商的生產成本記錄而適用替代成本。這是對WTO反傾銷成本規則的違反。
美國還在反傾銷複審中首次採取新抽樣方法，使得一些出口數量金額並不大的中小企業成為強制應訴，而此類企業通常缺乏應訴經驗，極有可能獲得較高稅率而提高全行業的稅率。此舉意在變相提高對中國全行業的反傾銷稅率適用，並可能對今後複審案件的抽樣產生影響。
尤其值得關注的是，美國繼續否認中國市場經濟地位。2017年10月30日，美國商務部正式公布「中國市場經濟地位」調查報告，仍將中國視為非市場經濟國家，在對中國反傾銷調查中繼續適用「替代國」做法。
傅東輝表示，否認中國的市場經濟地位，是特朗普政府的重要貿易政策，不僅是在美國對中國的反傾銷調查中，而且美國政府和政府高官在多個場合和聲明中都表達了反對給予中國市場經濟地位的立場，企圖逼迫中國臣服或永遠把中國視為另類，嚴重挑戰了WTO最惠國和非歧視性基本原則。
儲備並考慮開展反制調查
「美國在實施貿易救濟措施過程中超常藐視和挑戰WTO法律的權威性，正在撼動WTO全球貿易秩序的穩定性，我們必須拿出對策。」傅東輝說。
傅東輝認為，中國應該迅速進行自我調整以適應新形勢，而不能按照老方法進行按部就班的應對。作為重中之重，中國首先要阻止和防範美國特朗普政府採取極端的貿易措施。依託WTO爭端機制，確立在新時期中國的WTO爭端解決政策。要適應新時期的情況。不能怕訴，不能認輸，也不能簡單以訴訟某種結果考慮WTO爭端解決，來衡量WTO爭端解決的成功與否，而要將WTO爭端解決作為制衡美國採取極端貿易政策的手段之一使用，作為中國堅持全球化的方向。
首先，中國應該將美國較為偏激的貿易措施訴諸WTO爭端解決，例如對光伏的201保障措施，以及可能的232國家安全調查措施和301知識產權調查措施。其次，中國可以尋求起訴美國一些為很多國家詬病的體系性問題，既應關注訴訟結果，更應該關注訴訟過程。「因為WTO爭端解決至少持續幾年，甚至在特朗普任期之前都不會有結果，但是訴訟過程對於穩定和平衡美國的貿易政策可以起到一定作用，也是中國能否引領WTO的標誌。」
同時，中國應儲備並考慮開展反制美國的案件調查。中美之間的進出口貿易體量很大，不僅是中國對美國出口體量大，美國對中國出口體量也很大，例如農產品。中國應該著手儲備一批案子，以備特殊時期反制美國，甚至可以考慮啟動一些調查，而不急於採取措施，進而增加手中的籌碼。
加深美國企業進入中國市場准入談判和協商。「美國企業對於中國市場准入很有興趣，包括金融服務領域、高科技公司等等。這些領域往往涉及美國的重大利益，對於制衡美國可能最為有效。」傅東輝說。中國可以在這個時候以更加開放和積極的態度，加深美國企業進入中國市場准入的談判和協商。通過階段性、分產業和領域的開放國內市場，換取和美國經貿戰略平衡。
此外，中國可以擴大從美國進口，加強中美省州合作，加強投資和基礎設施合作，擴大雙向市場開放。
中美經貿關係，是中國崛起中必須過的一關，也是中國全球化戰略發展的一個重要方面。美國目前對華貿易極端措施中，部分是在WTO法外施法，部分仍然是在WTO法內挑戰極限。「古人云，來而不往非禮也。當中國應在多邊和雙邊同時亮劍，讓特朗普增加一些有益的記憶。」 傅東輝說。
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