他建議中國重新劃分省區，改為五十道

原標題：他建議中國重新劃分省區，改為五十道

譚其驤（1911.2.25-1992.8.28），字季龍，浙江嘉善人，中國歷史學家、歷史地理學家，中國歷史地理學科主要奠基人和開拓者。1932年（民國二十一年）獲燕京大學研究院碩士學位，1951年加入九三學社，1980年當選為中國科學院院士。譚其驤長期從事中國史和中國歷史地理的教學和研究，他對中國歷代疆域、政區、民族遷移和文化區域做了大量研究，對黃河、長江水系、湖泊、海岸變遷均有精闢見解，建樹頗多。

行政區劃是國家的一項大政，設置得是否科學，是否合理，對一個國家的政治、經濟、文化、民族團結等都會產生重大影響，是關係到國家的發展前途長治久安的大事。但對這樣一個極重要的問題，我們建國以來卻從沒有很好研究過。是不是因為我們原來的行政區劃基本合理，不存在什麼大問題，所以無需加以研究討論呢？不是這麼（會）[回]事。我國現行的行政區劃基本上還在沿用元明清時代的區劃。歷代雖稍有變動，但基本格局不變。這種封建王朝時代的格局，難道能適合建國四十年來社會主義建設的需要嗎？顯然不是。不適應的地方多得很。可見，現行行政區劃不是用不著予以研究討論，而是由於過去四十年一直在忙於對付其他事務，國家多事，無暇及此。現在國家已進入一個團結安定、加緊進行社會主義建設的新時期，這件事就該及時地予以研討，為實行改革作出必要的準備。

其實在解放以前的三十一一四十年代，對行政區劃改革的研討是很熱鬧過一陣的，各種刊物上發表過很多這方面的文章。只是當時全國實際上並沒有統一過，全國性的政區改革當然只是紙上空談。

建國以後，很快就完成了除台灣以外的統一。可是四十年來，卻從沒有聽到過這方面的輿論呼籲。儘管建國後新建了三個直轄市、五個民族自治區和一個省（海南），但這些改動就全國而言影響不大。現在全國的一級政區，基本上還在沿用元明清幾百年來的舊區劃。

封建王朝劃分行政區劃，只考慮如何有利於當時的封建統治，而是否有利於地方建設和經濟發展，根本不在考慮之列，所以劃成了許多不合理的區劃。最顯著的莫過於陝西省。眾所周知，秦嶺淮河是我國南部北部的天然分界線，在這條分界線以南以北，生產和生活都有很大的差異。從秦漢一直到唐宋，秦嶺南北一直分屬於二個不同的一級政區（嶺北秦漢屬內史、三輔，六朝屬雍州，唐屬京畿、關內，宋屬陝西；嶺南秦漢屬漢中，六朝屬益州、梁州，唐屬劍南道，宋屬四川之利州路），這是大體符合於自然、經濟區域的。可是到了元朝，由於這個政權是由蒙古高原上的游牧民族逐步南侵，次第吞併了西夏、金、大理、南宋而完成統一的，所以它一貫推行以北制南政策，藉以加強其統治，它不願意秦嶺以南完整地劃屬於一個行政區，才硬劃一部分（今漢中、安康二地區）以屬陝西，形成了七百年來這樣一個地跨秦嶺南北的極不合理的行政區劃。

再如，江蘇、安徽二省都是既跨有長江南北，又跨有淮河南北的不符合自然、經濟和文化區域的區劃，這是把君主專制制度發展到頂峰的明太祖朱元璋搞出來的。他以他稱帝以前經營了十多年的根據地南京和他的家鄉鳳陽這兩個點為中心，划了周圍很大一個區域，凡這個區域內的府州縣，都直隸於中央政府，就把這個區域稱為「直隸」。到了他的兒子成祖朱棣時代，遷都北京，才改稱「南直隸」，區劃不變。沿襲到清朝，只是將名稱改為「江南省」，區劃仍不變。直到康熙初年，才覺得這個省太大，要把它一分為二。又因如果分成南北二省，則貧富過於懸殊，所以就分為東西二省，東為江蘇，西為安徽。這樣劃分下來，便形成了二省都有江南、江北、淮北三個不同經濟風俗地域的格局。

又如，河南省雖然名為「河南」，卻有相當大一片區域在黃河以北，這是因為明朝初年以河南為根據地進行北伐，就把先打下來的一部分河北州縣劃歸河南省統轄，以後就沿襲不改。

又如，四川原是宋代的四個一級行政區，即成都、潼川、利州、夔州四路，合稱四川路，共有四百多萬戶。經南宋末年蒙古軍侵入宋軍劇烈抵抗，長達四十多年的戰亂，到元朝時只剩下了約十萬戶。如此地廣人稀，所以不得不撤併了許多州縣。元初與陝西合建為一個行省，成宗大德後才定製陝西、四川各為一省。這個四川省便轄有差不多宋代四個路那麼大的地域（只有原利州路一部分劃歸了陝西）。七百年來，這個地域的州縣雖陸續有所增設，但始終是一個省。現在這個省的人口已突破一億，不僅作為一個政區大得太出奇，若是把它當作一個國，也是世界上不多幾個「人口大國」之一。

總之，我國現行的沿襲元明清舊制的一級行政區劃極不合理，一是許多省區不符合自然、經濟和人文區域，二是多數省區太大。這種區劃狀況不僅阻礙經濟發展，並且也不利於社會和諧、政治穩定，有必要予以改變。也就是說，通盤制定適應我國當前和今後國境治理、經濟發展的新的行政區劃，應該就在近期內列入國家大事類的議事項目之內。

當前我國穩定壓倒一切，改革行政區劃會不會影響穩定？當然，改革就是改舊從新，改革所及不免有一個新舊交替的過程，這個過程對保留舊制不變說來可以說是不穩定。但是，求穩定不是絕對的。穩定本身不是社會主義建設的目的，目的應為力求進步發展。正是由於現行的行政區劃不利於社會主義祖國的進一步建設發展，所以我們需要改革這種幾百年來的舊制度，建立有利於國家的行政管理、經濟建設、民族團結、社會和諧的新區劃。以此為基礎，才能更有效地穩定地求進步求發展，爭取國家早日富強。

當前行政區劃需要研究的問題很多，如縣改市、市管縣等，都亟待搞出一套合理可行的方案來，但最重要的還是應該對一級行政區進行一次設想合理的通盤大調整。這當然會引起一些震動，卻決不會影響國家全局的穩定。過去我們從河北省划出北京、天津二個直轄市，從江蘇省划出了上海直轄市，從甘肅省、廣東省划出了寧夏自治區和海南省，不是也沒有發生過什麼麻煩嗎？

根據對歷史和現狀的考察，我們認為適當劃小省區，是完全符合於國家行政管理、經濟文化發展的需要的。全國大致可劃分為五十個左右一級政區，每個一級政區管轄五十個左右縣級政區。這樣，一級政區的平均人口數約在二千萬左右，縣級政區的平均人口數約在四十萬左右，豈不比現在大省人口七八千萬甚至超億、小省只有三四百萬，大縣（市）超百萬、小縣才幾萬要合理得多？

美國面積稍小於我國，人口二、三億，它的一級政區「州」是五十個，平均每州人口才四百萬。日本面積約相當於我國二個中等省，還不及我新疆、西藏、內蒙古、內蒙古、黑龍江、四川、甘肅等一個省區，人口一、二億，一級政區是一都二府一道十三縣，共四十七個行政區，平均每個行政區人口才二百五十萬。我國要是按美國、日本那樣的人口規模劃分政區，那就得分成三百——四百個一級政區。當然，國情不同，中國人口比人家多上好多陪，只可把政區相應劃得大一些。衡情度勢，劃成五十個左右一級政區，每區平均約二十萬平方公裡面積、二千萬人口，應該比現制合理得多，卻仍然是偏大的區劃。這樣的話，就可以把近幾百年來不合理得多級地方政區制予以廢止，改變現行的省、地、縣三級制，一律改為二級制。

中國自秦以來二千多年來的地方行政區劃，凡盛世多行二級或虛三級：如秦漢行郡縣二級制，東漢行虛三級制；隋於唐前期行州（郡）縣二級制，開元天寶時行道、州、縣虛三級制；兩宋行路、州、縣虛三級制。只是到了亂世，才改為三級制或多級制：如魏晉南北朝的州、郡、縣三級制，唐安史以後的方鎮、州、縣三級制，元明清時代的多級與三級並行。建國以來按照憲法是省、縣二級制，但由於省太大，不得不設立地區作為省的派出機構。地區原是虛級，可是實際施政過程中早已形成了省縣之間的一個實級，其不利於上級政令的貫徹、下級地方民情的上達亦久已有所顯露。今後我們若能把省區縮小，當然就不需要再在省縣之間設置這麼一級了。

我想，讓我們花上幾年的時間，通過認真研究中國歷史上的和外國的各種劃分政區制度的利弊得失，詳細調查各地區的社會、經濟、文化現狀，然後制定出一套既適應於當前和近期、又有利於未來發展前途的社會主義新中國的行政區劃制度來，在九十年代中期予以實行，這應該是可行的，也是必要的。

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