馬亮：地方政府大數據治理戰略

馬亮

中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員

習近平總書記在中共中央政治局第二次集體學習時強調，要推動實施國家大數據戰略。大數據技術等新興信息技術對國家治理產生了深刻的影響。各級地方政府是大數據治理的關鍵主體，也是大數據應用的前沿陣地。在推進大數據發展的過程中，地方政府應用大數據治理確實存在一些困難和挑戰，需要在管理體制、人才儲備、個人隱私保護等方面繼續完善，但大數據的應用確實為地方政府治理提供了技術支撐，為地方政府治理能力的提升開闢了新路徑。

一方面，一些地方政府尚未充分認識到並切實利用掌握的數據資源，對電子政務的理解沒有突破官方網站和社交媒體的層面。另一方面，地方政府在行政管理過程中採集和積累了大量數據，需要進一步提升對數據充分挖掘、有效利用的能力。此外，在大數據產業的政策、人才、資金和基礎設施等方面，地方政府也需要進行改進和完善。地方政府需要瞄準戰略方向並實現精準發力，推進大數據治理，緊抓國家大數據戰略的發展良機。

理性認識大數據的潛力及限度

面對大數據時代的來臨，地方政府要積極轉變治理理念，在意識層面形成對大數據治理理念的準確把握，這是地方政府應用大數據提升治理能力的前提條件和核心因素。

第一，釐清大數據應用的價值理性和技術理性。大數據技術要服務於公共價值導向，避免技術決定論。習近平總書記指出，在運用大數據時「要堅持問題導向，抓住民生領域的突出矛盾和問題」。大數據旨在服務於國家治理現代化，致力於民生服務的「痛點」，而不是停留在積累數據的層面。政府應著眼於公共服務和政策的核心問題，積極建設數據工程，提出基於大數據的解決方案。特別是在身份識別、認證和審批等關乎民生福祉的公共服務方面，大數據可以實現跨域信息的關聯和匯聚，提高企業和民眾的辦事效率。

第二，從理念上認識到大數據不僅是數據，更是靈感和演算法。掌握了數據資源，並不等於實現了大數據治理。實際上，如果沒有發揮關鍵作用的靈感和演算法，數據量再大也不能發揮應有的作用，只是空佔資源。例如，比特幣等加密貨幣背後的核心技術就是區塊鏈，利用大數據去預測的前提是找到最佳匹配的演算法模型。在收集和積累大數據的同時，更需要支持大數據的演算法研發和應用，使演算法能夠匹配數據並創造價值。在運用大數據時，需要集思廣益，通過「金點子」使大數據活起來，以實現大數據的潛在價值。數據資源能否創造公共價值，既同數據本身的屬性和特徵有關，也同開發利用數據資源的演算法和靈感有密切聯繫。

第三，理性認識大數據的潛力和限度，避免誤用誤判大數據。大數據並非完全精確無誤，要避免盲目崇拜，因為人工智慧在一些方面尚無法完全取代人類的判斷。而且大數據的演算法背後可能包含著人的主觀意志，仍然會內嵌到系統層面，並可能會被放大、扭曲。如果初始的數據存在偏差，那麼基於此而獲得的結論也會存在誤差。例如，在公安部門的犯罪嫌疑人識別方面，由於歷史數據採集以此類群體為主，就存在這方面問題。與此同時，大數據應用也對政府監管提出了挑戰。大量的數據和複雜的演算法給監督過程帶來了挑戰，要想查找大數據應用存在的問題和不足，存在一定的困難。因此，應理性認識大數據的潛力及其限度，避免對大數據的迷信和盲從。

第四，加強政府數據的開放與透明，推動大數據資源在全社會的共享、共用。政府掌握的數據資源應該取之於民，用之於民，並為民所用。政府應發揮公共數據開放平台的公共服務功能，開放部分不涉密的數據資源，以激活企業的技術研發和產品創新潛力。復旦大學的評估顯示，我國已有一些城市在搭建開放數據平台，應鼓勵更多城市在保障國家、商業機密和個人隱私的前提下，制定政府數據開放規劃。政府開放的數據應該滿足一些基本條件，例如可以機讀、易於搜索和獲取、能夠互聯對接等，以滿足企業、公眾等數據利用者的需求。這樣，企業才有動力和能力去開發利用這些數據，並使其可以為市場和用戶創造價值。同時，政府要重視開放數據背後隱藏著潛在的風險，國家應制定專門的數據安全保護法律、政策，制約竊取、泄露數據等違法行為，為公眾保護數據提供保障。

第五，在開發利用大數據的同時，注重個人隱私保護和網路空間安全。大數據技術的應用，既為公共服務創新提供了潛力，也為數據安全帶來潛在隱患。置身於信息時代的個人會留下數據痕迹，並被各種設備記錄和存儲，因此應加強對個人、企業的數據保護。一方面，地方政府部門採集個人和企業的數據時，要加強防禦技術和管理能力，避免造成數據的泄露、篡改和誤用。另一方面，地方政府在開發利用大數據時，通過制定專業的法律、培養專業化的人才隊伍等多種途徑，確保守住數據安全底線。

互聯互通跨部門數據

地方政府嵌入在央地關係和跨域治理的複雜格局中，就面臨著有關大數據、相關技術及其應用的治理挑戰。大數據治理不止是政府內部管理的狹隘問題，更牽涉到政府與其他政府、政府與市場、政府與社會之間的多重複雜關係。

政府與政府之間，一方面，建立大數據治理的垂直管理體制，實現大數據資源和平台的區域統籌、共建共享。如果各級地方政府採用不同的系統和埠，就會增加大數據統籌的成本，也會造成公共財政投入的浪費。儘管各地在公共服務提供方面會有一些差距，但是在很多領域可以實現共通或標準化，而共用一套大數據系統也有規模優勢。應在省市層面建立區域統籌機制，實現平台共建、數據共用、資源共享和優勢互補，避免地方政府重複建設、浪費資源。而且，對基層縣鄉政府而言，推進大數據工程存在困難。相對來說，省市政府掌握的數據資源、基礎設施、人力和財力都較強，是統籌區域內大數據治理的關鍵樞紐。因此，建立市級乃至省級的大數據統籌系統，實現轄區內部的互聯互通，並以此為連接點同其他轄區對接，是未來值得探索的方向。

另一方面，建立處理數據資源的統一部門，有效利用跨部門的數據資源。各個部門不僅要有效利用自身的大數據資源，也要充分發揮跨部門大數據匯聚的倍增潛力和迭代價值。將不同領域、不同部門的數據資源互聯互通，是充分發揮大數據技術的重要基礎。因此，可以考慮從組織設計、系統規劃和制度安排等方面出發，加強各級政府的大數據資源統籌利用，實現跨部門的數據共享和共用。應明確，大數據的跨部門共享是原則，不共享是例外，推進各部門在本級政府內部開放數據。對此，各個省份和城市可根據自身條件，考慮通過地方性條例的形式，明確跨部門、跨層級和跨地區的大數據共享共治法律框架。

政府與企業之間，加強兩者的協同力度，實現大數據開發的政企合作。由於大數據本身的特徵，諸如數據量大、數據類型多樣、數據處理複雜、數據處理速度快等，政府的單一供給模式不能完全滿足政府對數據的需求。而且，隨著大數據商業化，一些互聯網企業，包括支付寶、微信、百度、今日頭條、滴滴等積极參与收集、存儲和積累數據，並建立了大數據匯聚和處理平台。因此，應考慮建立「企業+政府」的合作模式，並加強同第三方平台的合作，使政府決策和管理能夠使用更大範圍的數據資源。與此同時，引導企業為公共服務提供大數據平台支持，使政府能夠藉助於企業的力量實現大數據治理的升級換代。例如，杭州市就與阿里雲聯合安裝了人工智慧中樞，對杭州市進行全局實時分析，修正城市運行中的問題。目前，這一人工智慧中樞已嘗試應用於緩解城市交通堵塞，並在部分路段取得一定的成效。

政府與公眾之間，推動大數據治理的公眾參與，實現大數據應用的眾籌、眾創。在公共服務領域一個重要的發展趨勢就是共同生產和共同創造，即公眾不僅接受公共服務，也會積極主動地參與公共服務的設計、提供和優化，同政府和非營利組織等攜手創造公共價值。公眾對公共服務有切身體會，也最願意參與公共服務的提質增效。因此，政府部門應因勢利導，為公眾參與大數據治理提供機會和平台，在大數據應用方面「使眾人行」。例如，可以舉辦基於真實場景的大數據競賽等公共活動，鼓勵企業和個人參與。在這個過程中，還能提升公眾認同感、滿意度和獲得感。

此外，地方政府缺乏專業的大數據技術人員，處理信息的人員仍有一部分是管理人員。具備數據信息搜集、處理、分析等專業知識的技術人員是實現地方政府應用大數據技術的保障，因此，應加強大數據產業的人力資源開發和管理，為大數據治理提供人才儲備。相比互聯網企業，地方政府在吸引、留住和激勵大數據人才方面面臨著制度性制約，政府部門應開發靈活的人力資源管理機制，培養和吸引大數據人才。而大數據技術的崛起使大數據人才成為稀缺資源，為應對未來大數據技術對人才的需要，要及時轉變人才培養模式。大數據技術要「從娃娃抓起」，可借鑒新加坡等國家的經驗，在小學階段開設信息技術相關的課程，培養青少年的計算機語言能力和創造力，為大數據技術的發展做好人才儲備。

文章來源：中國社會科學網

作為首批25家國家高端智庫建設試點單位，人大國發院堅守「國家戰略、全球視野、決策諮詢、輿論引導」的目標，著眼于思想創新和全球未來，致力於發展成為具有國際影響力的中國特色新型智庫，服務於國家發展戰略與社會進步。

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