大氣污染防治5年攻堅成績單：從曬霧霾到曬藍天

「拉開窗帘看不見海，卻能看見比海更藍的天！」山東省淄博市一位叫楊忠凱的市民說。淄博民間環保組織「綠絲帶」負責人李寶寶告訴第一財經記者，「有一年冬天，我買了100個防霾口罩送身邊親朋好友，一個月後，仍然有人給我打電話要口罩。而2017年，我竟然一次都沒有戴過口罩。朋友圈裡也從曬霧霾，變成了曬藍天、曬星空。」

2017年，「2+26」城市PM2.5平均濃度同比下降11.7%，重污染天數下降28.8%。和李寶寶一樣的普通大眾在空氣質量改善中體會到了實實在在的獲得感、幸福感。

「對藍天白雲能否常態化這個問題，我們仍不能過於樂觀。因為眼下空氣質量明顯好轉是在中央打贏污染防治攻堅戰的決心和部署的前提下，是在我們付出了沉重代價和氣象條件有利的基礎上實現的。」3月2日，全國政協十三屆一次會議新聞發言人王國慶說。

沉甸甸的成績單

這是一份沉甸甸又令人欣喜的成績單：

2017年，全國地級及以上城市可吸入顆粒物（PM10）平均濃度比2013年下降22.7%；首批實施新環境空氣質量標準的74個城市優良天數比例上升12個百分點，達到73%；重污染天數比例下降5.7個百分點，達到3%。

京津冀、長三角、珠三角等重點區域細顆粒物（PM2.5）平均濃度比2013年分別下降39.6%、34.3%、27.7%，分別達到64、44和35微克/立方米；

北京市PM2.5平均濃度從2013年的89.5微克/立方米降至58微克/立方米，有9個月的月均濃度為近5年同期最低水平。

這份全國空氣質量改善的成績單，不僅意味著實施5年的《大氣污染防治行動計劃》（下稱《大氣十條》）圓滿收官，也意味著經過堅持不懈的努力，多方協同、精準施策，更多的、久違的藍天被喚了回來。

《2017年大氣環境氣象公報》稱，5年來，全國空氣質量持續改善，減排措施效果顯著。

這份成績單，得來不易。「大家一定還記得2016年底和2017年初的那場跨年霾。當時，我作為環境保護部大氣司司長是感到非常『絕望』的。因為這7天北京的PM2.5累計相當於1800多微克，如果平均分攤到365天，每天就增加了4微克多。」2月27日，環保部大氣環境管理司司長劉炳江說，「但沒有壓力就沒有動力，就不會取得更大的勝利。」

「天空地一體化」協同作戰

航班大面積延誤，高速公路封閉，工廠限產停產，口罩和空氣凈化器成為熱銷品，中小學停課，晨練的人們不得不待在家中……

2013年，北京一周內發了四次霾黃色預警，13省市霧霾天創同期極值，京津冀27條高速公路封閉。當年，全國平均霧霾日數為1961年以來最多。

也是在這一年，《大氣十條》經國務院印發，確定了十條措施，包括減少污染物排放；嚴控高耗能、高污染行業新增耗能；大力推行清潔生產；加快調整能源結構；強化節能環保指標約束；推行激勵與約束並舉的節能減排新機制；加大排污費徵收力度；加大對大氣污染防治的信貸支持等。

5年間，黨中央、國務院始終把大氣污染防治作為重大民生問題來解決，層層傳導壓力，強化責任落實。

河北省香河縣的一輛霧炮車正在工作，以消除霧霾。攝影/章軻

2014年1月，《大氣十條》出台幾個月後，全國31個省份簽署了大氣污染防治目標責任書。完成大氣污染防治目標任務成為政治任務。

習近平總書記曾多次強調：「我們正在全力進行污染治理，力度之大，前所未有，希望北京乃至全中國都能夠藍天常在。」

2017年全國兩會期間，李克強總理為落實政府工作報告加入一項新任務：設立專項資金，組織相關學科優秀科學家，集中攻關霧霾形成機理與治理。

「兩彈一星我們都研究出來了，這一事關人民群眾重大期盼的難題必須拿下來！我們不計成本，再多錢也要拿。只有研究透了才能『對症下藥』！」李克強說，「無論是研究大氣的，還是研究土壤的，各相關學科力量都組織起來，進行跨學科集中攻關，真正打一場『藍天保衛戰』，讓大家都看到更多藍天！」

按照「1+X」模式，以中國環境科學研究院為主要依託單位，我國成立了近1500名優秀科學家和一線科技工作者組成的國家大氣污染防治攻關聯合中心，形成一支行政管理與技術研發深度融合的攻關隊伍，負責攻關項目的組織管理和實施。

國家大氣污染防治攻關聯合中心副主任、中國工程院院士賀克斌介紹，攻關聯合中心成立了由國家和地方科研人員共同組成的28個跟蹤研究工作組，對「2+26」城市進行長期駐點研究和技術指導。500多名科研人員深入一線，與地方政府及有關部門加強互動，形成了邊研究、邊產出、邊應用、邊反饋、邊完善的「沿途下蛋」的科研工作模式，建立了「科學研究-措施建議-效果評估-科學研究」的閉環研究機制。

通過調查摸排，項目組獲得了更加精準的污染源排放清單。分析結果表明，「2+26」城市在不到全國3%的國土面積上，排放了全國10%以上的二氧化硫和揮發性有機物、15%以上的氮氧化物和一次顆粒物。秋冬季大氣重污染的來源初步探明，燃煤、工業生產、機動車等是京津冀及周邊地區秋冬季PM2.5重污染的主要來源。賀克斌介紹，攻關聯合中心還初步建立了京津冀和周邊地區天空地一體化的綜合立體觀測網路和數據共享平台，突破了長期以來的共享難題。

2013年以來，全國人大立法監督呵護美麗中國，新環境保護法明確規定生態保護紅線、按日計罰等制度，被譽為「史上最嚴環保法」。大氣污染防治法、循環經濟促進法等先後出台。全國人大聽取和審議環境狀況和環境保護目標完成情況，多次開展大氣污染防治法執法檢查。

中央財政也專門設立大氣污染防治專項資金，投入力度持續加大。數據顯示，2013年至2017年，中央財政分別安排大氣污染防治專項資金50億元、98億元、106億元、112億元和160億元，累計下達527.88億元專項資金和100多億元中央預算內投資。

人努力佔80%，天幫忙佔20%

十八大以來，環保督察（查）作為一項強有力的、嶄新的環保舉措持續發力。環保部介紹，2015年年底，中央環保督察拉開帷幕。儘管每個省的實際情況有所不同，但大氣污染防治都是中央環保督察的重中之重。

國家環境保護督察辦公室副主任劉長根介紹，經過兩年多的努力，中央環保督察實現對31個省份的督察全覆蓋。劉長根說，一些地區大氣和水環境問題突出，大氣污染防治重點工作不到位。各督察組共受理轉辦10.4萬件群眾信訪舉報，從舉報涉及的污染因子看，大氣污染這塊佔比最多，約佔41%。如今，這些信訪舉報案件已基本辦結。

進入2017年，環保督查的力度明顯加大，變成了「強化督查」。當年2月，環保部會同有關省（市）開展2017年第一季度空氣質量專項督查；4月起，環保部從全國抽調5600名環境執法人員，持續一年對京津冀及周邊地區大氣污染防治開展強化督查；9月，按照攻堅行動6個配套方案中的巡查方案，環保部又組織開展8輪次的巡查，對整改問題「回頭看」。

2017年5月25日，環保部強化督查人員在河北邯鄲突擊檢查整治現場。攝影/章軻

大氣污染防治既要「人努力」，又要「天幫忙」。賀克斌告訴記者，針對大氣污染防治的重點地區，來自氣象、環境、能源等多個領域的院士、專家最近開展了空氣質量改善的氣象因素影響定量分析。模型分析表明：相對於2013年，2017年因為氣象條件略有轉好，可以導致PM2.5在京津冀區域下降5%，在長三角下降7%。

但從實際監測數據來看，這五年京津冀PM2.5下降了39.6%，長三角PM2.5下降了34.3%。賀克斌說，「京津冀、長三角兩大重點區域，最近5年降幅當中，人努力佔了80%以上，而天幫忙在20%以下。」

2017年環保部門重點對「2+26」城市開展了「散亂污」企業綜合整治，涉及6.2萬家。劉炳江說，據專家估算，2017年「2+26」城市「散亂污」企業整治對PM2.5濃度下降貢獻率達30%。

在「人努力」中，地方政府和環保等部門功不可沒。第一財經記者在山東省濱州市無棣縣採訪時，無棣縣信陽鎮副鎮長李鳳軍介紹，「最多的時候，信陽鎮有100多家這類企業，都是家底作坊式的，沒有任何污染處理設施，廢水直排，垃圾遍地，雜訊、氣味和粉塵污染嚴重。」

李鳳軍說，當時，鎮政府經常收到群眾舉報投訴。強化督查之後，無棣縣決定對「散亂污」企業「零容忍」，環保、公安、國土、市場監管、中小企業、水務、供電等部門對「散亂污」企業聯合查處，斷電、斷水，清除設備、原料和產品。

無棣縣治輝塑料母粒有限公司總經理張金懷在信陽鎮姬家花園村有一家廢舊塑料顆粒加工廠，「2013年開的，投了200多萬元，有3條生產線。」張金懷承認，加工廠沒有環保治污設施，曾經多次被當地環保部門要求整改。「2017年4月，加工廠被政府關停。環保不達標，政府要求關就必須關。」

「在我看來，強化督查、嚴格執法非常有必要。」無棣縣委副書記、縣長姜凌剛對第一財經記者說，「『散亂污』企業對地方經濟沒有什麼直接的貢獻，要說富民，還多多少少能算上，但它既是一個富民項目，又是一個擾民項目。再說，富民富的是哪些人？真正從中得益的還是少數，受影響和不滿的還是占多數。」

2017年11月21日，河北省文安縣左各庄鎮環保所工作人員向記者演示無人機執法。攝影/章軻

打擊黑色GDP，扶植綠色GDP

通過強力督查與整改，2017年山東省濟寧市去除粗鋼產能30萬噸，核減煤炭產能1558萬噸，鋼材、焦炭產量下降23%、0.3%。去年濟寧市也因此在京津冀「2+26」大氣污染傳輸通道城市中，獲得了PM2.5濃度值最低和改善幅度最大「雙第一」。

得益於環境質量的持續改善，濟寧市營商環境進一步優化，2017年固定資產投資由年初的2%提高到7.5%。特別是受環保倒逼因素驅動，環保領域投資增長80.2%。2017年，濟寧市實現地區生產總值4650.6億元、增長7.1%，高於全國平均水平0.2個百分點。強化督查非但沒有影響濟寧市工業經濟指標，反而為其工業經濟增長注入了新的動力和活力。

環保部部長李干傑去年11月也在公開場合講過一個他自己在實地調研時了解到的事例：

「我在參觀河北省廊坊市文安縣一家木業公司時，看到這家企業的負責人滿足、高興之情是溢於言表的。」李干傑說，這家企業2017年以來環保投入3000多萬元，包括鍋爐改造和增加揮發性有機物粉塵收集設備。

「但回過頭來，經濟效益也是非常明顯和實在的。」李干傑說，據這家企業的負責人說，2016年生產膠合板只有300多萬張，但2017年已經生產了750多萬張。不僅是數量的增加，每張膠合板的利潤也由過去的2元增加到十幾元。多生產450萬張膠合板，利潤就是4500多萬元，一年就把環保投入收回來了。

李干傑說，「為什麼會有這麼好的效益？我們也做了分析，一是質量的提升，二是過去大量存在的散亂污企業，成本很低，惡性競爭，擠佔了市場。今年經過整治，劣幣驅逐良幣的問題得到了很好的解決。」

賀克斌說，環保治理會倒逼經濟脫胎換骨，形成一個新的經濟常態，進入一個新的時代。

3月1日，全國工商聯環境商會執行會長、蘇伊士亞洲區執行副總裁孫明華告訴第一財經記者，「一個很明顯的例子是，自從環保督查之後，我們污水處理廠的水量提高了，垃圾焚燒廠的量也有增加。」

孫明華分析說，以前環保執法不嚴時，一些企業偷排偷放。督查後特別是把污染排放與企業負責人的職責及法律責任聯繫在一起，就沒有人敢冒險偷排偷放了，主動找污水、垃圾處理廠。最近一兩年，許多城市如雨後春筍般建設危廢處理廠，就是因為環保督查的倒逼作用。

「環保督查其實催生了很多市場機會。」全國工商聯環境商會會長、博天環境董事長趙笠鈞說。

劉炳江也對記者表示，「散亂污」企業綜合整治營造了公平公開的市場環境。環保執法打擊的是違法企業，是黑色的GDP，扶植的是合法企業，是綠色的GDP。

「藍天保衛戰」三年行動計劃

回顧過去5年的大氣污染防治歷程，全國人大代表、中國工程院院士、環境保護部環境規劃院院長王金南對第一財經記者表示，我國通過推動制度創新、技術創新、管理創新，已經建立起了適合中國國情的20個字空氣質量改善模式，即凝聚合力、調整結構、突破重點、健全法治、精細管理。

王金南說，我國經濟社會高速發展導致複合大氣污染集中顯現，酸雨、PM2.5和臭氧問題都亟待解決，短時間內解決如此複雜的大氣污染問題尚無國際經驗借鑒。無論是全國還是重點區域以及北京，空氣質量改善目標都已經超額完成，這為「打贏藍天保衛戰」奠定了基礎。

第一財經記者注意到，進入2018年，「藍天保衛戰」的戰鼓擂得更響。3月1日起，在京津冀大氣污染傳輸通道城市，國家排放標準中規定大氣污染物特別排放限值的行業以及鍋爐的新建項目，開始執行特別排放限值。這是比污染物排放國家標準更高、更嚴格的排放要求。

2016年11月17日晚，環境保護部聯合北京市環保局在北京各城區開展機動車污染防治檢查。圖為環保執法人員正在夜查高污染車。攝影/章軻

春節剛過，環保部公布京津冀及周邊地區2017~2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動量化問責首起案件，文安縣部分塑料企業因未落實採暖季錯峰生產要求違規生產，多名領導幹部、企業責任人被追責問責處理。

河北省委辦公廳、省政府辦公廳近日聯合印發《環境空氣質量通報排名和獎懲問責辦法（試行）》，規定對每月排名倒數第一的大氣污染傳輸通道城市和被扣減資金的縣（市、區）進行預警提示；對空氣質量同比不升反降累計兩次的市縣，進行通報批評；空氣質量同比不升反降累計3次的地區，將啟動公開約談。

「在環保領域，目前還有許多亟待補齊的短板。」趙笠鈞說，在大氣治理領域，非電行業煙氣治理嚴重滯後於電力行業超低排放力度，需加強揮發性有機物（VOCs）與氮氧化物（NOx）協同減排。在現有基礎上，要想繼續實現環境質量的總體改善，工作的難度將成倍增加，污染防治進入真正的攻堅期、深水區。

趙笠鈞說，在市場秩序維護方面，惡性低價競爭問題依然突出。無論是先低價拿標搶佔市場份額，項目運行後再提價，還是企業戰略轉型需要，這些偏離實際成本的惡性不規範競爭，不以持續穩定運行為目標的短視行為，極不利於環保產業的健康發展，同時也造成環保行業平均收益率下滑明顯。

據環境商會公布的測算數據，目前燃煤電廠煙氣特許經營項目投資內部收益，從12%下降至8%左右；水務項目從8%下降至4%～5%，僅與5年期的銀行貸款基準利率持平；垃圾焚燒發電項目從12%下降至5%～8%。

趙笠鈞認為，大氣污染防治攻堅戰既要定目標、嚴督查，又要建制度、嚴執法，抓源頭、治末端。「環保產業是典型的政策驅動和技術引領型產業。」他呼籲環保產業上下游強化合作，構建共融產業生態，突破資金、技術以及人才的瓶頸，實現產業鏈有機融合，形成更強的市場競爭力和規範運作的市場秩序。

劉炳江告訴記者，《大氣十條》第一階段形成了許多成功的經驗，在下一步治理中這些成功的經驗、措施會進一步固化，「環保部正在抓緊研究起草藍天保衛戰的三年作戰計劃。」

根據環保部確定的目標，到2020年，全國未達標城市PM2.5平均濃度比2015年降低18%以上，地級及以上城市優良天數比例達到80%以上。「要確定具體戰役，集中優勢兵力，一個戰役接著一個戰役打，確保3年取得更大成效。」李干傑說。

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