張晉藩：中國古代監察制度的歷史鏡鑒

作者：中國政法大學終身教授 張晉藩

黨的十九大報告把「堅持全面依法治國」作為新時代堅持和發展中國特色社會主義基本方略之一，並對深化依法治國實踐進行了全面部署。而要完成這一偉大任務，除了貫徹落實各項法律制度建設，還有一點至為關鍵，就是要走中國特色的法治之路。在這一點上，習近平總書記在關於《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》的說明中，明確指出：「要立足我國國情，從實際出發，堅持走中國特色社會主義法治道路，既與時俱進，體現時代精神，又不照搬別國模式。」這就要求我們不能忽視具有五千年發展歷程而又從未中斷的中華法文化歷史。任何一個民族對自己的歷史理解得越深刻，對法律文化傳統挖掘得越充分，就越會彰顯法治模式的本國特色。中國古代的監察制度就是一個具有一定現實意義的課題，需要深入挖掘，以為鏡鑒。

以治吏為本的監察體制的開始建立

早在戰國時期，作為顯學的法家便強調「明主治吏不治民」，形成了一整套以法治吏的主張。早期法家管仲認為「治國有三本」，其核心在於吏治，主張設立專司，以法糾察官吏的不法行為，保證官僚機構的正常運行，穩固君主的權威地位，為建立獨立和有效的監察機構提供理論上的依據。這一時期，御史一職已經出現，職責包括：隨侍君主左右，負責記言記事、掌管法令圖籍；負責監督將士作戰是否奮勇，並以之作為獎懲的依據。御史的監察對象不限於中央官員，魏、韓、秦等國相繼在郡縣地方機構設置御史，以加強對地方官吏的監察。戰國時期各國相繼制定和頒布了成文法。在法制大潮湧動的背景下，監察法也已出現。睡虎地秦墓竹簡《語書》中記錄了監察活動的啟動程序。但總的說來，戰國時期的監察立法還處於發軔階段。

至漢代，監察思想的要點是：官吏是治國之要，察吏是治國之本。例如，公孫弘認為，「吏正」可使民誠篤，「吏邪」則使民刻薄；用奸吏「行弊政」，「治薄民」，國家危矣。王符不僅論證了官吏對於國家施政的重要性，更強調以法治吏的價值。漢代思想家們關於吏治與治吏重要性的闡發，對於推動監察制度的發展起到重要的作用，形成了多元化的監察體制，既有以御史大夫和御史中丞為正副長官的御史府監察系統，又有丞相司直接負責的行政監察系統，還有以司隸校尉為首的京師和近畿的監察系統。各個系統之間互不統屬，各有一定的獨立性，既分體運行，又互相制衡，以維護專制主義的國家統治。為加強中央集權、削弱地方割據勢力，漢武帝即位以後，接受了董仲舒的「尊君抑臣」、尋求大一統的建議，大力推行「強幹弱枝」的政策，劃天下為十三部監察區，設刺史為監察官，並且制定了《六條問事》，作為刺史監察州長官與地方豪強勢力不法行為的法律依據。《六條問事》是適用於全國的地方性監察法規。

唐宋時期中央和地方監察體制的形成以及監察法的不斷完善

唐朝的監察制度，經過眾多思想家的引導，並在總結漢以來監察制度的經驗基礎上，建立了比較成熟和定型的「一台三院」的監察體制。在地方監察體制上，唐初分全國為十道監察區，由監察御史十人分巡州縣。開元二十一年（733年）改全國為十五道，監察御史亦增至十五人。御史不僅是察吏之官，也是「掌律令」之官，無論治吏與明法都與御史密切相關。唐朝的監察法以《監察六法》為代表，是「道察」體制的產物。首先，「察官人善惡」，使監察的覆蓋面擴展到所有的官僚；其次，將戶口、賦役、農桑、庫存等經濟指標列為監察的內容，顯示對經濟監察的重視；最後，司法監察已成為監察的重點，皇帝派出巡按地方的監察御史多奉命察大案、要案、冤案。除《監察六法》外，皇帝對御史每次巡行的監察重點都作出明確的指示。

宋朝君臣都非常重視發揮監察官在維護國家綱紀方面的重要作用。其中，利用監察官加強對宰相的監督，成為宋朝監察的一個要點。在制衡相權的監察思想和政策導向下，確實在一定程度上抑制了權臣的出現，有利於國家政治的穩定。在中央監察體制上宋承唐制，仍為一台三院制，但地方監察體制則有較大的變化。宣和四年（1122年）分全國為二十六路。路是地方最高行政區劃。各路先後設置轉運司、提點刑獄司、提舉常平司等中央派出機構，分別負責某一方面的政務，並具有監察地方官的職責，統稱為「監司」。各司互不統領，各自為政，直接對朝廷負責。宋朝的監察立法以皇帝頒發的詔、敕、令為主要的法律形式，具有以下特點：詳定監司與按察官的職權與違法處置辦法；賦予監司巡歷所至「點檢」屬下公文運行情況有無差失之權；重視司法監察；維護重農國策；推行互察法，等等。此外規定，監司出巡前，不得「移文」州、縣，以防止地方官吏「必預為備」。

明清時期監察體制的重大變革和完善

明統治者以「重耳目之寄，嚴紀綱之任」來要求監察官。明朝的監察制度為貫徹加強專制主義而發生了重大改革，創立了影響中國四百餘年的新的監察體制。明初，監察體制沿循宋元舊制，中央置御史台，與中書省（行政）、都督府（軍事）地位並重。洪武六年（1373年），設置六科給事中，以加強對六部的監察。洪武九年（1376年），為適應中央集權的需要，淘汰殿中侍御史，其糾儀的職能統統歸至察院，監察御史「朝會糾儀，祭祀監禮」，御史台的三院制已出現合一的跡象。洪武十三年（1380年），設都察院取代御史台，將台察合併為一個機關。由御史台的三院制發展至都察院的一院制，使監察權力一體化，是明朝監察體制的重大改革。通過改革，以都御史為長官，以監察御史分掌十三道。此外，明朝地方監察體制中的御史巡按制度是漢唐以來御史出巡的重大發展。巡按御史的職權範圍主要是考察官吏，奏劾官邪，嚴正司法，剪除豪蠹，肅振綱紀；巡視倉庫，查算錢糧；考察隱逸，舉薦人才等。明朝的監察法由簡單、單行法規趨向系統化，無論中央還是地方監察法都非常細緻嚴密，而且有了類似總則與分則的劃分，表現出立法技術的進步。

清朝建立以後，統治者深知「國家之敗，由官邪也」的歷史教訓，一直把懲治貪官、澄清吏治作為國家綱紀的重要支撐點。清世祖提出「國家紀綱，首重廉吏」的監察思想，同時強調監察官風聞言事之時當有實據，不得「摭拾風影，挾仇妄訐」。上述監察思想指導了清朝監察法制的發展與完善。

完備的監察體制和監察法的現實借鑒意義

古代完備的監察體制和監察法，有以下幾點具有現實的借鑒價值：

其一，監察思想引導監察制度的構建和監察法的制定。三者相互聯繫，相向而行，互補互用。沒有思想為指導的制度與法律是僵死的，沒有制度與法律為載體的思想是空虛的，三者結合就是歷史的經驗。

其二，監察機關的地位不斷提高，監察權覆蓋國家活動的方方面面。中國古代的監察機關經過漫長的發展過程，逐漸由品格不高，甚至沒有獨立衙門的一般監察機關，躍升為與最高行政機關、最高軍事機關並列，成為直屬於皇帝的極具權威性的機關。與此同時，監察機關的職掌範圍不斷地擴大，權威性不斷地提高，以至無所不監、無弊不察，對於發揮官僚機構的職能、提高官吏的素質與吏治、貫徹既定的方針政策與法令，起著一定的積極作用，因而才有唐睿宗關於政之理亂系之於監察職能發揮的議論。

其三，建立遍於全國的監察網路，以溝通中央與地方的關係、統一適用法令。歷代除設置監郡、監州的固定御史外，更重要的是通過御史巡按制度，明確了出巡任務、御史職責、巡察方式、考核標準等，使中央與地方的政令溝通，法律統一適用，及時糾正地方管理的缺失和弊政。御史巡按地方的制度，不僅起到了最高統治者「耳目之司」的作用，而且改變了坐鎮受理吏民檢舉與訴訟的單一被動的監察方式，將監察的職掌切實落到了實處，在一定程度上減少了虛監、失監的官僚主義現象，大大提高了監察效果，從而有助於國家集中統一行使監察權和廉政建設。

其四，詳定監察法規，為以法察吏提供法律依據，同時也約束監察官權力的行使。中國古代的監察法是和監察機關權力的演變相向發展的，由簡單到複雜，由地方到中央，由單行法規到完整的法典，成為中國古代法律體系中獨具特色的組成部分和中華法系的重要表徵。監察有法是中國古代監察制度成熟的表現，使監察活動於法有據，而且也將監察官的權力限制在法定範圍以內，不得任意妄為。監察立法規定了監察機關的職掌，規範了監察機關的行動準則和程序以及監察官的違法制裁，因而是監察機關活動的法律依據。它的權威性增強了監察機關的權威性和合法性，它的價值不限於特定的歷史時期，也給當代的監察制度與法治建設提供了歷史的經驗和借鑒。

其五，嚴格監察官選任，保障監察制度貫徹實施。監察官既負有督率百僚、糾彈非違的職責，而且還「代天巡狩」，所謂「御史出巡，地動山搖」。正因如此，對於監察官的選任極為嚴格：首先，須具有清正剛直、疾惡如仇的品格。其次，需要具有文化素質，「非科舉正途出身，不得任用」，而且考選合格後還須經過試職才得實授。明成祖曾明令吏部：「御史為朕耳目之寄，宜用有常識通達治體者。」再次，須有地方實際工作經驗，而且年齡適中，為官有瑕疵者不得為監察官。最後，京官三品以上及督撫子弟也不得考選監察官。

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