論?策 l 加拿大著手改革反洗錢制度 以積極響應FATF互評估結論

當地時間2018年2月7日，加拿大財政部(Department of Finance)發布了一份諮詢文件，就反洗錢反恐怖融資政策進行回顧(Reviewing Canada"s Anti-Money Laundering and Anti-Terrorist Financing Regime)。

加拿大當局之所以頒布該文件，其目的在於支持加拿大議會對《打擊犯罪收益(洗錢)和恐怖主義籌資法案(Proceeds of Crime (Money Laundering) and Terrorist Financing Act, PCMLTFA)》即將進行的審查工作，並提出對目前反洗錢反恐怖融資政策進行修訂的要求。

這一舉措也可以被視為加拿大政府對於FATF第四輪互評估後的積極響應。根據2016年11發布的互評估報告，加拿大的總體成績並不理想，他們在《新40項建議》的執行情況即技術性合規的評估結論為：11項達到「合規」、18項達到「大部分合規」、而包括核心建議20在內的另外6項僅維持在了「部分合規」的水準，同時，還有5項被FATF評估小組認定為了「不合規」，分別是：

| 建議12－政治公眾人物(R.12 – Politically exposed persons)；

| 建議15－新技術(R.15 – New technologies)；

| 建議22－特定非金融行業和職業:客戶盡職調查(R.22 – DNFBPs: Customer due diligence)；

| 建議23－特定非金融行業和職業:其他措施(R.23 – DNFBPs: Other measures)；及

| 建議25－透明度和法律安排的受益所有權(R.25 – Transparency & BO of legal arrangements)

下文將會列舉和討論該諮詢文件對立法制度提出的一些重要修改。在這些擬議的修訂措施中，更重要的有要求擴大《打擊犯罪收益(洗錢)和恐怖主義籌資法案》的範圍，包括納入新的金融服務提供者、擴大目前政治公眾人物的定義範疇、政府機構與私營部門潛在的反洗錢反恐怖融資情報信息交流，以實現加拿大反洗錢反恐怖融資管制框架更加現代化的目標。

根據計劃，本次諮詢的截止時間為2018年4月30日。

一，立法及政策方面的差異

根據該諮詢文件，加拿大當局有意建議擴大《打擊犯罪收益(洗錢)和恐怖主義籌資法案》框架的範圍，以納入不包括在現行制度下的其他高風險業務，擬議的新業務和行業部門，包括：

私營部門擁有的自動取款機(Privately Owned Automated Teller Machines)。該文件設想在反洗錢反恐怖融資制度中納入白標ATM機(一般而言，銀行運營著的ATM機被稱為「褐色標籤ATM」(Brown-Label ATMs)，而非銀行機構設立的ATM則被稱為「白色標籤ATM」(White-Label ATMs))，以符合魁北克已有的要求。政策的推理邏輯是白標ATM運營商亦應遵守與提供ATM 服務的金融機構相同的監管標準。

諮詢文件的這項規定是否意在影響比特幣或其他數字貨幣ATM機的經營者目前尚不明確。但同樣值得注意的是，與能夠掌握誰才是借記卡和信用卡持卡人的金融機構不同，白標ATM所有者通常不會擁有這種類型的客戶信息。因此，究竟該如何監管這些經營者，還值得進一步觀察。

馬會及投注池(Pari-Mutuel Betting and Horse Racing)。根據加拿大當局的觀點，馬會及投注池類似於賭場，亦可以用來清洗資金，因此同樣應該受到反洗錢反恐怖融資監管。

房地產行業。雖然地產界的某些參與者已經受到《打擊犯罪收益(洗錢)和恐怖主義籌資法案》的規管，但其他的一些參與方，例如按揭保險商(mortgage insurers)、土地登記處(land registries)及產權保險公司(title insurance companies)卻並非如此。諮詢文件指出，這些類型的實體對於收集與洗錢和恐怖融資有關的信息都很有價值，因此應將其納入法令範圍內。

該文件還考慮在反洗錢制度範圍內涵蓋那些非聯邦政府監管的抵押貸款機構。在討論「非聯邦政府監管的按揭貸款機構」類別的內容時，該文件主要是指按揭金融公司(mortgage finance companies)、房地產投資信託基金(real estate investment trusts, REITs)、按揭投資公司(mortgage investment corporations)、互助基金信託(mutual funds trust)、銀團抵押貸款機構(syndicated mortgage lenders)和私營貸款機構(individual private lenders)。這也是當前制度的重大擴展，對許多參與房地產的行業來說，都將會產生重大影響。與此同時，這一部門的管理也引起了許多複雜問題。舉例來說，如果將該制度擴大至包括房地產投資信託基金，是否有豁免適用於大型公開交易的房地產投資信託基金的某些規定呢？所有這些問題估計都還需要在執行反洗錢反恐怖融資制度的這些重大改革時加以解決。

特定非金融行業和職業(Designated Non-Financial Businesses and Professions, DNFBP)。雖然會計師和其他類型的特定非金融行業和職業的金融財務活動已受到管轄，但該諮詢文件認為還不足夠，而是應當將《打擊犯罪收益(洗錢)和恐怖主義籌資法案》所涵蓋的非金融交易活動這一術語範圍擴展至創建、經營或管理法人或安排以及管理客戶資金、證券或其他資產等。

公司服務提供商(Company Service Providers)。承接上一條，加拿大當局堅持認為，有必要將《打擊犯罪收益(洗錢)和恐怖主義籌資法案》擴大並適用於提供與公司組建和管理有關的服務的企業和公司，包括擔任公司的董事或提名人、管理財務事務和準備年度公司和稅務申報等。

融資租賃和保理公司。在另一項重大的政策發展中，該文件設想將加拿大的融資租賃和保理部門納入《打擊犯罪收益(洗錢)和恐怖主義籌資法案》所覆蓋的範圍。目前，只有受規管主體提供這些業務活動時才會受到反洗錢反恐怖融資立法制度的約束。

運鈔車(Armoured Cars)。雖然運鈔車輛目前不受《打擊犯罪收益(洗錢)和恐怖主義籌資法案》的限制，但從審查金融交易和報告分析中心的加拿大金融情報中心(Financial Transactions and Reports Analysis Centre of Canada, FINTRAC)的觀點來看，他們很明顯都不可避免地有一些參與 被《打擊犯罪收益(洗錢)和恐怖主義籌資法案》監管的主體有關現金運輸活動。該諮詢文件明確指出，當前加拿大缺乏對這一行業的監管，故而也滋生了一種環境，使得大量現金的匿名流動得以實現和便利，因此，當局建議將其包括在反洗錢反恐怖融資立法制度的範圍內。

高價值商品經銷商(High-Value Goods Dealers)。由於奢侈品市場也可能為清洗犯罪所得提供機會，因此，擬議的反洗錢法令建議將高價值商品交易商均認定為反洗錢義務主體。此處概述的高價值商品包括奢侈品、汽車、船隻、遊艇、藝術和古董等。

珠寶拍賣行(Jewellery Auction Houses)。雖然貴金屬和寶石經銷商作為特定非金融行業和職業已經受到《打擊犯罪收益(洗錢)和恐怖主義籌資法案》的規管，但珠寶拍賣行卻還沒有。故而，該諮詢文件認為將珠寶拍賣行的業務活動納入反洗錢反恐怖融資法令管控，將會在貴金屬界創造一個公平競爭的環境。

二，受益所有權與透明度

值得慶幸的是，該諮詢文件承認加拿大的反洗錢反恐怖融資義務在識別法人實體或法律安排受益所有權信息方面面臨著挑戰。根據《打擊犯罪收益(洗錢)和恐怖主義籌資法案》當前的規定，對於識別受益所有權的要求特別繁重，因為它要求受規管的實體必須「採取合理措施(take reasonable measures)」識別和核實收集到的受益所有權信息，而實務中往往有一些多層架構的實體並非那麼容易就可以做到徹底的了解與掌握。

不過好消息是，鑒於加拿大沒有一個中央登記的受益所有權信息系統，該諮詢文件認識到受規管實體面臨著的困難。因此，出於這方面的考慮，財政部正在就如何改進包括不同受益所有權登記模式在內並及時獲得該類信息的問題徵求意見。並計劃實施一個受益所有權集中登記制度，以減輕受規管主體目前的合規管理負擔。

三，對《打擊犯罪收益(洗錢)和恐怖主義籌資法案》現有政策的澄清與強化

除了建議《打擊犯罪收益(洗錢)和恐怖主義籌資法案》所涵蓋的主體範圍及要求予以擴展外，該諮詢文件還提出了其他一些相當重要的修正，以澄清和/或強化現有的管制規定。這些建議包括：

政治公眾人物及其受益所有權問題。當前，加拿大只有金融實體、證券交易商、貨幣服務企業和人壽保險公司才會根據法令要求進行客戶身份識別，並收集和核實法人實體的受益所有權信息，而其他報告實體卻並沒有此類義務。因此，加拿大官方設想將這些要求擴大到其他受規管部門和行業。

國際組織負責人的定義(Definition of Head of an International Organization, HIO)。常常涉及腐敗和賄賂醜聞的國際組織負責人由於其一般並非由國家政府所任命，因此，其定義暫時未能全部納入《打擊犯罪收益(洗錢)和恐怖主義籌資法案》中有關政治公眾人物的範疇。但是有人指出，這些類型的組織(例如國際奧林匹克委員會、歐洲足球協會聯盟)在社會和全球經濟中仍具有相當大的政治影響力，且有能力控制大量資源。因此，這一次的諮詢文件考慮將此類組織及其首腦或負責人納入《打擊犯罪收益(洗錢)和恐怖主義籌資法案》中的相關術語範圍之中。

受益所有人是政治公眾人物的相關要求。同樣的，也是承接於上一條，該諮詢文件考慮擴大政治公眾人物的適用範圍(即將國際組織負責人納入這一範疇)，以便要求受規管的義務主體對法人客戶的受益所有人執行足夠強度的客戶盡職調查程序。目前，國際組織負責人方面的要求僅適用於為其個人開立賬戶時。但如果這項擬議的法案得到通過，那麼，將大大擴大義務主體在客戶身份識別過程中的負擔和壓力，並有可能增加額外的新挑戰。

構造交易(Structuring)。在反洗錢反恐怖融資領域，所謂「構造交易」指的是將大額交易分拆成許多較小的交易，以避免金融交易報告。目前， 加拿大尚未立法禁止構造交易(分拆交易)， 儘管它在其他許多司法管轄區是禁止的。因此，該諮詢文件設想修改《打擊犯罪收益(洗錢)和恐怖主義籌資法案》。

立法者的初衷是包括禁止以兩種不同的方式對交易進行分拆，首先，對個人或實體進行構造交易以規避報告閾值的行為被認定為刑事犯罪；第二，也是更重要的，那就是對受規管的主體而言，該諮詢文件考慮禁止報告主體提供便於客戶分拆交易的業務類型和交付渠道。從目前看，後一項禁令似乎要求受規管主體對其系統進行配置，以便實際上堵截客戶進行分拆交易，然而這一問題究竟如何執行將會是一項非常繁重的任務。

四，信息分享

加拿大當局已經認識到在打擊洗錢和恐怖融資的戰役中，公共部門和私營部門之間分享信息的重要性。除了討論了不同政府機構之間的信息交流之外，該諮詢文件還指出與其他國家政府的私營部門之間分享信息的問題。在這方面，他們堅信這種信息分享對任何一方來說是無價的。事實上，這一概念在討論階段已經持續有一段時間了。加拿大政府正在努力為私營部門如何分享金融情報信息提供一個法律機制，以便允許受規管主體在其交易監測中使用這一寶貴的工具，以查明可能不太明顯的可疑活動。

五，《打擊犯罪收益(洗錢)和恐怖主義籌資法案》的新變化

除了加強或完善上文提到的某些《打擊犯罪收益(洗錢)和恐怖主義籌資法案》規定外，該文件還考慮增加一些新的措施，包括：

電子資金轉賬(Electronic Funds Transfers, EFTs)。雖然某些受規管的主體會依法報告客戶發起的電子資金跨境轉賬，但該文件建議，除了這些業務外，其他所有通過加拿大金融機構(其中無論加拿大是否為匯出或匯入地)辦理的電子資金轉賬業務同樣都應該報告。

不但如此，該文件還建議改進「旅行條款(Travel Rule)」(要求金融機構確保獲取每筆轉賬交易匯款人的信息)，並澄清中間行金融機構也必須履行原始客戶信息的傳遞義務。換言之，根據旅行條款的規則，承擔中間行角色的加拿大金融機構將必須獲取電子資金匯劃業務中的實際原始客戶信息，而不得將原始金融機構視為客戶。

大宗現金(Bulk Cash)。該諮詢文件認為，在沒有合法目的的情況下，應當禁止所有人在加拿大攜帶大量現金，並考慮是否應該為那些處理大宗現金的企業建立商業登記要求。該文件還認為，是否應通過立法對大額現金交易進行限制/要求報告進行更廣泛的管製程序。

地理目標指令(Geographic Targeting Orders, GTO)。美國目前所使用的地理目標指令是針對高端住宅房地產交易的反洗錢工具，以監測在六大都市地區里的所有現金支付。這些指令要求房地產所有權承保人在被指定的地理區域內，以某一閾值門檻向執法當局報告所有現金形式的房地產交易。在加拿大的這份諮詢文件，他們探討了修訂《打擊犯罪收益(洗錢)和恐怖主義籌資法案》的可能性，以出台向加拿大政府提供類似於美方地理目標指令的要求。

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