王奇生：黨政關係——國民黨黨治在地方層級的運作(1927-1937)

原標題：王奇生：黨政關係——國民黨黨治在地方層級的運作(1927-1937)

作者簡介：

王奇生，北京大學歷史系，長江學者特聘教授。

原文出處：

《中國社會科學》(京)2001年第03期 第187-203頁

期刊名稱：《中國現代史》

複印期號：2001年09期

關 鍵 詞：

國民黨/黨治/黨政關係

1924年，國民黨仿照俄共體制自下而上建立了一套新的黨務組織系統。1928年後，國民黨一黨獨掌全國政權，在「訓政」體制下，其黨務組織系統與行政組織系統雙軌並進。中央黨部之下依次設立省黨部、縣黨部、區黨部和區分部，分別與省、縣、區、鄉等行政系統相對應，形成一種雙重衙門體制。這是中國有史以來政治控制體制由單軌制向雙軌制的重大轉變。這一轉變至少在兩個方面與傳統中國官僚體制明顯區別開來：一是政權的「組織成本」成倍增長，官僚機構和官僚隊伍急劇膨脹；二是政治系統的運作方式發生改變，黨政雙重衙門之間的互動格局，有別於傳統單一官僚機構的運作，其政治控制力度比以往任何時候都更加嚴密。這是近百年來中國政治體制由帝治到黨治，由王朝體制向黨國體制轉型嬗變的一個重要表徵，亦可謂為中國政治制度史上「千年未有之變局」。

對任何一個政黨而言，爭取執政均是其首要的政治目標，而如何執政以及其掌控政權的廣度和深度，則是考察和衡量一個政黨黨治模式和黨治特徵的重要表徵。國民黨黨治政權建立以後，黨的組織系統與各級行政機構之間究竟處於一種什麼樣的權力互動關係，是本文關注的焦點所在。鑒於以往學術界較多地關注國民黨黨治在中央層級的運作而忽視其地方黨政關係形態（註：以往研究所見相關論文主要有鄭祖安《二三十年代上海市政府橫向關係初探》，《學術月刊》1994年第3期；鐘聲、唐森樹：《論南京國民政府訓政時期的地方黨政關係》，《益陽師專學報》1998年第2期；《試論南京國民政府訓政前期的地方黨政糾紛》，《史學月刊》1999年第2期。），本文主要以戰前國民黨直接控制地區（以蘇浙為主）的省縣政權為考察對象（註：地方實力派控制下的「邊緣」省區的黨政關係將另文探討。），著重剖析地方黨部與地方政府之間的權力互動關係，探討這個時期國民黨黨治在地方層級的實際運作情形，在此基礎上，進一步分析戰前國民黨對政治資源的實際控制程度，以考察訓政前期國民黨黨治的力度和特徵，並展示從王朝政治體制向政黨政治體制的轉型過程中，外來黨治模式的導入、變異以及近代中國地方政治組織變遷的歷史軌跡。

一、地方黨政關係的制度演變

對國民黨而言，黨政雙軌體制具體如何運作，因在中國尚屬創舉，並無先例可循。1924年國民黨改組以前，在其勢力控制下的廣東，黨政人事基本上是相通的。在「粵軍回師」成功後，中國國民黨廣東支部於1921年1月在廣州成立，孫中山任命粵軍總司令陳炯明為廣東省長兼廣東國民黨支部長。當陳炯明委派各縣國民黨分部長時，分部長大多由縣長兼任。此時國民黨並未在行政系統之外另立獨自的黨務組織系統，而是寄附於原有的行政系統之下。黨組織也未掌握實際行政權力（註：〔日〕深町英夫：《改組前後中國國民黨的基層組織》，《近代中國》（台北）第129期，1999年2月。）。

1924年國民黨改組後，借鑒俄共體制建立黨務組織。其後，廣東統一，兩湖江西等省相繼納入國民黨控制之下。至此，地方黨政兩個系統之間應建立一種什麼樣的權力互動體制以利於地方政治的良性運行，成為國民黨中央所面臨的一個新問題。孫中山在世時對此未作具體籌劃。1926年1月24日，廣州國民政府通告國民黨所屬各黨部不得干涉地方財政和一切行政。通告稱：「國民政府基於以黨治國之精神而成立，凡政府所舉措，皆本於黨之主張。最高黨部代表本黨對於政府施行指導、監督，其餘各屬黨部及各種人民團體對於政治問題，固有自由討論及建議之權，而對於財政收入及一切行政事項，不容直接干涉；否則破壞行政統一，紀綱不存，國無以立」（註：中國第二歷史檔案館編《國民黨政府政治制度檔案史料選編》（下），安徽教育出版社1994年版，第260頁。）。這一通告表明，國民黨最初所設計的黨政關係模式，只打算在中央一級實行直接黨治，而在地方則保持行政權的統一和獨立性，不允許地方黨部直接干涉地方行政。

但這一規定不久即被修正。1926年10月，國民黨中央召開各省區聯席會議，正式通過《省黨部與省政府之關係議決案》，規定省級黨政關係視各省情形不同而分為三種辦法：(1)省政府在省黨部指導之下；(2)省政府在中央特別政治委員及省黨部指導之下；(3)省政府與省黨部合作（註：《國民黨政府政治制度檔案史料選編》（下），第546頁。）。這三種辦法中前兩類均是以黨治政；後一類是黨政合作。前兩者是統屬關係，後者是平行關係，而其重心逐漸傾向於地方黨部對地方政府的指導。同年11月，國民政府又公布《修正省政府組織法》，內中第一條規定：「省政府於中國國民黨中央執行委員會及省執行委員會指導監督之下，受國民政府之命令，管理全省政務」（註：《國民黨政府政治制度檔案史料選編》（下），第547頁。）。這一規定實際將省政府置於三重指導監督之下，其中省黨部居其一。至此，省級黨政關係體制明確地被劃一為省黨部指導、監督省政府的關係，亦即黨政統屬關係。

這個時期，在國民黨黨軍克服區域內，一般先設立省黨部，然後才成立省政府。在正式省政府成立之前，一般組織臨時政治會議作為該省過渡性的政治指導機關，如湖北、江西、浙江、上海等均是（註：陳惠芬：《北伐時期的政治分會——中央與地方的權力糾葛》，《國立台灣師範大學歷史學報》第24期，1996年6月。）。該時期國民黨統治區內設立省政府的只有少數幾省。有關資料顯示，在這些省區內，省黨部大多能指導和監督省政府，特別是在中共黨員主控下的省黨部，這種指導監督更能切實執行。如在湖南，省黨部權力很大，省政府處於從屬地位。夏曦在國民黨二屆三中全會上所作的《湖南政治黨務報告》中即稱：「省黨部對於湖南一省政治，均有一定政策，從政策上逐漸取得一省政治之領導地位」；「對於省政治之措施，省黨部均能居指導地位」；「凡關重大問題，省黨部有所決議，省政府即予執行；省政府有所疑難，亦必函請省黨部決議」（註：蔣永敬編《北伐時期的政治史料》，台北正中書局1981年版，第332-334頁。）。這個時期，省政府多由省黨部籌備組建，省政府委員亦多由省黨部委員兼任。如1927年4月10日湖北省政府成立時，省黨部執行委員董必武、徐謙、孫科、李漢俊、張國恩、孔庚、鄧初民和監察委員鄧演達均當選為省政府委員。各廳廳長除財政廳長外，均由兼有省黨委委員身份的政府委員擔任。省黨部與省政府基本上是一班人馬（註：曾成貴：《國共合作的國民黨湖北省黨部略史》，載陳本立主編《湖北歷史文化論集》，中國檔案出版社1998年版，第238頁。）。省政府成立前夕，省黨部發布訓令，訓勉省政府澄清吏治，打倒土豪劣紳，實行農工政府（註：《中國國民黨湖北省執行委員會對湖北省政府成立訓令》，1927年4月10日《漢口民國日報》。）。「訓令」本身亦說明該省黨部對省政府的關係是前者指導監督後者的關係。再從該時期湖北省黨部實際所行使的職能來看，上自組建政府，下至婦女放足，權力輻射到政治、經濟、文化教育乃至社會生活的各領域，幾乎無所不在。

大革命時期的縣級黨政關係，廣州武漢國民政府未作出統一規定，各地情形參差不一。有的地方，縣政府絕對服從縣黨部的指導。如在江蘇，「黨部言在必行，縣長惟命是聽……民眾把黨部看作萬能」（註：《怎樣消弭各縣的黨政糾紛》，《江蘇黨務周刊》第4期。）。在湖北的一些縣，縣政府主動表示服從縣黨部的決議案；縣署人事經縣黨部決議通過後始能任用；縣府財政亦受縣黨部監督（註：《崇陽縣之最低政綱》、《武昌縣黨部第一次代表大會決議案》，1927年1月6、11日《漢口民國日報》。）。在湖南，1926年10月召開的湖南省國民黨第二次代表大會通過《關於市縣黨部與縣長之關係決議案》，規定「縣長與市縣黨部立於同等地位，遇事以協商形式解決，惟本黨采以黨治國，因此縣長須尊重市縣黨部之地位，接受其指導監督」（註：中國國民黨湖南省黨部編印《中國國民黨湖南省黨部第二次全省代表大會宣言及決議案》，1926年10月，第50頁。）。但在廣東的一些縣，縣政府要求縣黨部仰承其意旨，而且縣黨部每為縣長大人所攻擊（註：李朴生：《現在本黨最重要的問題》，1927年3月10日《廣州民國日報》。）。廣東省黨部曾一度擬定《縣市黨部與縣市政府關係案》，規定前者在省黨部指揮下監督後者。但政治會議廣州分會否決了這一決議案（註：《縣市黨部與縣市政府關係》，1927年2月16日《廣州民國日報》。）。由此而言，這個時期蘇、鄂、湘、粵四省的縣級黨政關係大致呈現出三種不同的模式：一是以黨統政；二是黨政制衡；三是以政治黨。不過，在更多的情況下表現為黨部凌駕於政府之上。

由於這個時期地方黨政關係尚處於探索和調適階段，沒有形成統一模式。在省一級，黨政關係大致由傾向於黨政分開向以黨治政的方向發展，權力配置更多地向黨部傾斜和集中，甚至演為以黨代政的趨勢；而縣級黨政關係則依各省情形而呈現出不同的格局。總體而言，這個時期地方黨部比地方政府顯得更具權威。

值得注意的是，作為國民黨組織和政治顧問的鮑羅廷以俄國革命經驗來觀察這個時期國民黨的黨政關係時，認為黨的權力還不夠大，黨的領導作用沒有很好發揮。他強調黨應該決定鄉政府、縣政府、省政府、中央政府如何進行，不僅要決定總的方針政策，而且要具體指導各級政府的實際工作，比如他認為各級政府的財政稅收都應該在黨部的決策範圍之內（註：《鮑羅廷在中國的有關資料》，中國社會科學出版社1983年版，第174-175頁。）。但鮑這一強化黨權的建議未被國民黨完全採納。

1928年後，國民黨逐漸由一個區域性的執政黨發展成為一個全國性的執政黨，同時宣布在全國實施訓政。訓政時期，國民黨在中央一級明確規定以黨治政，在地方一級，則改變了大革命後期傾向於黨部指導監督政府的原則，代之以黨政分治制衡體制。1928年8月，國民黨二屆五中全會通過《各級黨部與同級政府關係臨時辦法案》，規定各級黨部對於同級政府之舉措，有認為不合時，得報告上級黨部，由上級黨部請政府依法查辦；各級政府對於同級黨部之舉措有認為不滿意時，亦得報告上級政府，轉咨上級黨部辦理（註：榮孟源主編《中國國民黨歷次代表大會及中央全會資料》上冊，光明日報出版社1985年版，第786頁；魯學瀛：《論黨政關係》，《行政研究》第2卷第6期，1937年6月。）。尋味這兩條規定的涵義，地方黨部與地方政府各自獨立，自成系統，兩者的地位不分軒輊，平行並存，相互制衡。這意味著在同一地方層級事實上存在著兩個互不統屬的官僚衙門。

這一規定大約緣自國民黨在制定訓政綱領時所立下的一個基本原則，即中央政治委員會（簡稱中政會）是「黨與政府間惟一之連鎖」（註：胡漢民：《訓政大綱提案說明書》，《胡漢民言論集》第2卷，三民公司1928年版，第6-7頁。）。這一原則可以理解為除了中政會這個連鎖機關外，在中央以下的各級黨部與各級政府之間，是沒有連鎖關係的；黨對於政府的指導監督，只能通過中政會傳達於國民政府，然後由國民政府指導地方政府。除此之外，地方黨的機關對於同級政府機關是不容許發生直接的指導監督關係的。以《省組織法》的變遷為例，1926年11月頒布的《省組織法》明白規定：「省政府於中國國民黨中央執行委員會及省執行委員會指導監督之下受國民政府之命令管理全省政務」，到1927年7月修正時刪除了「省執行委員會」，1927年10月再修正時又刪除了「於中央執行委員會的指導監督之下」，而代之以「依中國國民黨黨義」，到1930年2月更將「依中國國民黨黨義」的條文改為「依國民政府建國大綱」（註：陳之邁：《中國政府》第3冊，商務印書館1946年版，第6頁。）。由此一來，不僅省黨部與省政府之間不存在直接的權力隸屬關係，連國民黨中央執行委員會也不能直接向地方政府發號施令，而必須通過中政會和國民政府實行間接指導。這種間接指導主要是一種國家大政方針政策的政治指導，而非對政府行政過程的具體領導。

國民黨中央的根本認識是：「本黨對於國民政府，系以整個的黨指導監督整個的政府，非橫斷的以各級黨部指導監督各該同級政府」。國民黨中央明白指出：「黨權高於一切，乃指中央黨權而言」（註：《指令浙江省執行委員會》，《中央黨務月刊》第16期，1929年10月；《支那中央政況關係雜纂——國民黨關係》，日本外務省外交史料館檔案，卷號：A/6/1/1/2/2。）。意謂地方黨權不能凌駕於地方政權之上。事實上，即使是中央黨部和中央委員也不能直接干預地方行政事務。如1931年1月國民黨中常會通過的《中央委員分區視察辦法》規定：中央委員到各地視察和考察時，只負責指導地方黨部的黨務工作，不考察地方政務；只有兼政治會議委員的中委，於視察時得參加各該地的政府會議（註：《中國國民黨中央委員分區視察辦法》，《中央黨務月刊》第30期，1931年1月。）。顯然，這個時期國民黨中央處理地方黨政關係的要旨是以黨政分開為原則，黨部與政府分屬兩個獨立的系統，雙軌運行，兩者之間不存在直接的權力隸屬關係。

國民黨中央所設計的這樣一種地方黨政關係原則，最初遭到地方各級黨部的強烈反對。地方黨部執著於「黨權高於一切」的觀念，力圖將地方行政納入地方黨部的直接指導和控制之下。在黨部看來，政權是國民黨「諸先烈流熱血，擲頭顱所換來的」，黨權應該高於一切（註：《黨務消息》，1929年1月1日《廣州民國日報》。）；黨權既然高於一切，地方黨部理所當然高於地方政府，應該指導和監督地方政府。他們聲稱：「訓政之時，以黨權代民權，則政權屬於黨，治權屬於政府，即黨行其權，政府盡其能，是謂黨治」（註：《市黨部監督市政府辦法》，1930年3月5日上海《民國日報》。）。為此，各地黨部在訓政初期提出了一系列如何在省縣實施「以黨治政」的建議和提案。概而言之，這些建議和提案主要包括如下幾個方面：在省縣黨部內，應仿照中央政治會議形式設立地方政治會議以控制政府；在訓政時期，黨既然代表人民行使四權，省縣政府所制訂的一切法規、施政方針和預算案、決算案應由省縣黨代表大會通過施行或審核；省縣黨部對同級政府應該有質詢權和彈劾權；省縣黨的代表大會對於同級政府應有罷免、創製和複決權；省長和縣長應分別由全省黨員和全縣黨員直接投票選舉和罷免；黨的各級監察委員會對於同級政府官吏違法或犯罪時，得按情節輕重，提出質問、警告或彈劾；薦任以上官吏，均須交其所屬黨部審查合格，方得任用；各級政府增加人民負擔時應先徵得同級黨部的同意（註：《解釋以黨治國之意義並確定以黨治國之方式案》、彭學沛：《黨和政府的關係》、《訓政時期黨與政府工作之規定案》，分別見1928年7月31日、8月6、10日《中央日報》；《指令浙江省執行委員會》，《中央黨務月刊》第55期，1933年2月；陳之邁：《中國政府》第1期，第32-33頁。）。

在國民黨訓政初期，各地地方黨部的氣焰一度十分囂張，以黨攬權達到了驚人的地步。據國民黨黨報報道，各地黨部「好似當地的太上政府，無論甚麼事，不是干涉政府的行政，就是擾亂人民，予人民以不良的影響」（註：孫科：《辦黨的錯誤和糾正》，《中央黨務月刊》第29期，1930年12月。）；在許多地方，「政府對黨部有敢怒不敢言的景象」；「黨部自由逮捕人民，甚至令他們站立木籠，並不交政府去執行懲辦」（註：蔣介石：《黨政須團結一致革命方能成功》，《中央周報》第38期，1929年2月。）；有的地方黨部包攬訟事，甚至越權辦理離婚案件（註：廈門領事給外務大臣的報告（昭和5年11月12日），見《支那中央政況關係雜纂——國民黨關係》，日本外務省外交史料館檔案，卷號：A/6/1/1/2/2。）。一時間，黨焰熏天，黨部橫暴之聲喧聞各地。

值得注意的是，對地方黨部的專橫行為，國民黨中央的態度不是縱容，而是嚴加制止和指責。如蔣介石一再批評地方黨部的行為是越權，「各縣黨部及黨員，有許多事不應該去管而去管，不應包攬偏要去包攬，不應干涉偏要去干涉」（註：蔣介石：《在浙省黨部對黨政人員之訓詞》，1931年4月17日《大公報》。）。汪精衛更痛責這種現象不是「黨治」　，而是「黨亂」（註：汪精衛：《黨治之意義》，《三民半月刊》第3卷第12期，1930年12月。）。對地方黨部要求干預行政的各種建議和提案，國民黨中央始終持穩健慎重的態度，傾向於不將這類權力交給地方黨部行使，一再訓示省縣黨部不要直接干預地方行政。國民黨中央認為，檢舉公務員失職是監察院的專責，各級黨部並無檢舉公務員失職違法之權；增加人民負擔屬於政府行政範圍，不必徵求同級黨部的同意；省縣黨代表大會乃黨的權力機關，而非直接指導政治的機關；省縣黨代會有關省政縣政的決議，只能建議於同級政府，不能強制同級政府執行，同級政府有自由取捨和抉擇之權；省縣黨部的委員不應列席同級政府會議，以免混淆黨政系統；政府機關人員之選舉，毋庸同級黨部監選；各級黨部不得干涉接受和批答民刑訴訟案件；各縣司法行政事務，應由各該縣縣長依法處理，縣黨部絕對不許干預；各級黨部不得對黨外團體用命令式公文（註：《指令浙江省執行委員會》、《指令湖南省黨務指導委員會》、《函浙江省執行委員會》、《指令河北省黨務整理委員會》，分別見《中央黨務月刊》第15、16、48期，1929年9月、10月、1932年7月；《浙省劃清黨政界限》，1928年5月9日《中央日報》；陳之邁：《中國政府》第1冊，第33-34頁。）。在人事權力上，黨部也無權干涉對各級官吏的考查和任命。除了政務官規定必須由中政會議決任命外，其他各級地方政府官吏均不由黨部選拔考核。

按國民黨總章規定，省縣黨部的監察委員會有權稽核同級政府的施政方針及政績是否根據國民黨的政綱和政策（註：中國國民黨中央執行委員會黨史史料編纂委員會編《中國國民黨年鑒》（民國18年），第465-466頁。），但據國民黨中央執行委員會的解釋，黨部的這種稽核權並非意味著地方政府的方針政策必須事先通過同級黨部的核准才能施行，實際只是一種事後的知悉權而已（註：參見《上海市年鑒》（民國24年），「黨務」篇。）。

在黨政人事關係上，國民黨中央高層的黨政主要角色基本上是相疊的。而在地方，黨政人事在多數情況下是分開的。南京政權建立後，國民黨中央反對地方黨部直接干涉行政，規定除特殊情形外，地方黨部委員一般以不兼任地方政府職務為原則。以1934年各省市黨政人事為例，在統計的25個省市中，江蘇、安徽、湖北、四川、福建、河北、山西、陝西、青海、天津等10個省市均沒有黨政委員兼職，其他省市黨部委員兼任政府委員的比例亦甚低（見下表）。其時黨政首腦相兼的省市，大多屬於地方實力派控制的省份，或只在名義上奉國民黨「正朔」的「邊緣」省區。因為這些省區國民黨的組織力量無法有效地滲入。有的地方實力派拒絕國民黨中央向其省區派遣黨部委員，驅逐甚至殺害國民黨中央委派的黨務人員。在這種情況下，國民黨中央黨部只好將省黨部委員的頭銜加在地方實力派的頭上，或讓地方實力派自行委任黨部委員。地方實力派也樂得披上國民黨黨部委員的「合法」外衣。對國民黨中央而言，這既是一種羈縻，更是一種無奈。

國民黨省市級黨政人事兼職統計（1934年12月）

資源來源：1.中央統計處編《中國國民黨直屬中央之各黨部委員名冊》（1934年12月），第1-5頁；

2.劉壽林、萬仁元等編《民國職官年表》，中華書局1995年版，第685-1006頁。

註：戰前國民黨各地方黨部名稱不一，上表所列為簡稱，其相應全稱是：執委：執行委員會；監委：監察委員會；指委：指導委員會；整委：整理委員會。

以上大致勾勒出國民黨訓政前期的地方黨政關係形態：機構分開，職能分開，人事分開。地方黨部和地方政府分屬兩個不同的組織系統，分別由國民黨中央黨部和國民政府領導；黨只管黨，即使是中央黨部也不能直接向地方政府發號施令，而必須通過中政會和國民政府。地方黨部與地方政府處於一種互不統屬，互不干涉而互相監督的地位。

國民黨為什麼在中央實行以黨統政，在地方實行黨政分開這樣一種獨特的黨治模式？從這個時期國民黨上層精英人物的政治理念看，國民黨在地方推行黨政分開，一個重要的出發點是希冀地方行政系統能獨立有效地行使管理職能，以免地方黨部介入行政事務而造成地方政治的紊亂。蔣介石在1928年8月召開的國民黨二屆五中全會上，曾提出《擬請規定黨部與政府及政府與民眾之關係及其職權案》。在這一提案中，蔣介石提出「約法三章」：其中之一便是「黨員黨部決不能直接干涉或處理行政」（註：另外兩點為「軍隊除國防及剿匪外，決不用於內戰」和「絕對制止示威遊行、群眾大會與政治罷工」。中國國民黨中央秘書處編印《中國國民黨第二屆中央執行委員會第五次全體會議紀錄》，1928年9月，第162-163頁。）。按理在一黨專政體制下，黨員對政治資源的壟斷和黨部對行政機關的統制，是確保和強化執政黨地位的一個重要手段。而蔣卻要求將黨員與行政人員分開，各司其職，黨員立於行政人員與民眾之間，一方面指導民眾，一方面監督行政人員，但不允許直接干政。

不僅蔣如此，作為國民黨訓政制度設計者的胡漢民亦秉持同樣理念。胡堅稱：「黨部斷斷不能干預行政。因為干預行政，政府黨部就變成了雙重衙門。黨部的責任只在深入民間，去指示人民、領導人民以輔佐政府之不及」（註：《胡漢民自傳》，台北傳記文學出版社1981年版，第106頁。）。在蔣和胡的理想中，黨是政府與民眾之間的橋樑和紐帶，黨協助政府推行政令，負責教導人民，訓練人民。比如地方自治一事，實行地方自治乃政府的工作，宣傳領導人民去做，使人民懂得自治的道理，乃黨部的責任。另一方面，黨部還肩負著將基層民眾的意見和不滿上達給國家領導層的責任。在某種意義上可以說，蔣胡期望於國民黨黨員的，有似傳統紳士在皇權政治下的角色，既令其通官民之郵，又不讓其直接干預政治。

在此之前，蔣介石曾提出過黨控制國家並不意味著黨員應該壟斷政權的觀點。蔣在1926年8月的一次講話中稱：「『以黨治國』這句話，不是說我們黨員統統做官，統統到政府裡面去治國，而是要拿黨來做中心，根據黨的主義、政綱、政策決定了政治方案，交給政府去實行。黨不是直接施政的，是透過政府做發號施令的機關」（註：蔣介石：《黨員的責任和地位與組織紀律之重要性》，張其昀主編《先總統蔣公全集》第1冊，台北中國文化大學出版部1984年版，第518頁。）。建都南京後，蔣在1928年7月的一次講話中再次強調「以黨治國，並不是說以黨員治國，是以黨義治國」（註：蔣介石：《中國建設之途徑》，《先總統蔣公全集》第1冊，第558頁。）。蔣的這一觀念可能來自孫中山（註：參見孫中山《國民黨黨員不可存心做官發財》，《孫中山選集》第1卷，人民出版社1956年版，第463-464頁。）。不過兩人的出發點未必一致。蔣之反對黨員和黨部直接干預行政，可能還有另一深層原因，即他在很長時間內對黨部和黨員的不信任。自孫中山逝世後，蔣介石與胡漢民、汪精衛和中共為爭奪國民黨的最高領導權，展開了長時間的較量。在這場較量中，蔣介石主要控扼軍權，而對方則力圖以黨權來制約其軍權。在很長一段時期里，蔣視黨權為他擴張軍權的障礙。即使在南京政權建立以後的數年間，南京中央對地方黨部的控制能力甚為薄弱，不少地方黨部和黨員時常與蔣介石主導下的南京中央相頡頏。改組派在國民黨地方組織中一度擁有廣泛的黨員群眾基礎即為明證。在國民黨「三大」前後，一些地方黨部和大批左派國民黨青年聚集在改組派的旗幟下公然向南京中央權威挑戰。國民黨「三大」代表之所以由南京中央指派而非由地方黨部選舉產生，亦即因蔣介石和南京中央擔心無法控扼地方黨部的行為而不得不採取的應變措施。1931、1932年之交，蔣介石第二次下野。他總結下野的深刻教訓之一，即為「本人無幹部，無組織」（註：引自楊天石《九一八事變後的蔣介石——讀蔣介石〈日記類抄〉》，《慶祝抗戰勝利50周年兩岸學術研討會論文集》上冊，台北中國近代史學會及聯合報系文化基金會1996年編印，第37頁。）。蔣所謂「無幹部，無組織」，意為各級黨部和多數黨員尚未信奉和效忠於他的個人權威。

再者，國民黨訓政初期，其黨員大多是大革命後期新加入的知識青年。據1929年統計，29歲以下的黨員占國民黨黨員總數的56.1%；從入黨時期看，1926年和1927年入黨者佔79.3%（註：《中國國民黨年鑒》（民國18年），第747、756-757頁。）。蔣介石認為，這些年輕黨員見識淺，好衝動，言行幼稚激進，染有共產黨的作風，又缺乏行政管理經驗，大革命時期「過火」的群眾運動除了共產黨的煽動外，也是青年國民黨黨員自身行為幼稚的結果。即使在「清黨」以後，蔣仍然認為共產黨的「餘毒」尚在多數青年國民黨員中留存。他說：「我們一班黨員，要自己知道我們一定有很幼稚的言行，我們既無十分經驗，又在目前共黨勢力尚未消滅之時，不知不覺之間，免不了會襲用共黨的手段和政策」（註：蔣介石：《黨政須團結一致革命方能成功》，《中央周報》第38期。）。鑒此，蔣介石不敢放任他們入仕從政，而寧可汲納一批保守老成而「富有政治經驗」的北洋舊行政人員參加新政權。蔣介石一再強調，如果將國家大事交給這些年輕人，「直是以國家、社會全體之生命作兒戲之試驗品」（註：榮孟源主編《中國國民黨歷次代表大會及中央全會資料》（上），第512頁。）。這一點，不只是蔣介石個人的看法，也代表了當時在國民黨內掌權的一批自居元老者們的心態。在他們的認知中，「凡行政人員皆老成，凡辦黨同志皆幼稚」（註：《浙江黨務指委會對五次全會的建議》，1928年8月3日《中央日報》。）。

事實上，即使在1927年「清黨」以後的三四年間，仍有為數不少的左派國民黨青年和基層黨部在地方從事激進的社會改革工作，如打倒土豪劣紳，破除封建迷信，提倡「二五減租」等。相比之下，各級地方政府則大多顯得穩重和保守。其時，保守的地方政府與激進的地方黨部之間常常發生激烈的矛盾衝突（註：參見鄭康模《浙江二五減租之研究》，蕭錚主編《民國時期中國大陸土地問題資料》第65輯，台北成文出版社1977年版；〔美〕蓋斯白：《從衝突到沉寂：1927-1937年間江蘇省國民黨》，徐有威譯，《史林》1993年第2期；〔日〕三谷孝：《南京政權と「迷信打破運動」(1928-1929)》，《歷史學研究》（日本）第455號，1978年。）。而南京中央則不希望用激進的方法來解決國家的社會經濟問題。他們認為，執掌全國政權以後，國民黨的工作重心應由破壞轉為建設，而年輕激進的國民黨員和地方黨部的不斷煽動，破壞了社會的安定，妨礙了政府的建設性工作。蔣介石當時最主要的著眼點，是如何實現由北洋政權向南京政權的平穩過渡。在他看來，保守現狀是維持穩定的第一因素。而要保守現狀，寧可援用老成穩重而「富有政治經驗」的北洋時代的舊行政人員，而不敢任用魯莽激進的年輕國民黨員。何廉回憶：「當北伐進入高潮，委員長逐漸控制政治權力後，他得在那些有政治事務經驗的人員中尋求幫手。由於CC系人員太年輕，太沒有政治經驗，委員長不能指望CC系應付錯綜複雜的情勢。黃埔系人員也太年輕，而且專門處理軍務。因之，當北伐到達南昌時，委員長開始從CC系和黃埔系之外物色有經驗的人幫忙，他轉向北洋政府中經驗豐富的人」（註：《何廉回憶錄》，中國文史出版社1988年版，第211頁。）。何廉之說並非無據。蔣介石在南京政權初建時曾感嘆說：「今之行政機關所最難者，不用一舊有人員，則手續多有不便；用一舊有人員，則舊有之積習，照隨之而入」（註：《蔣介石演說軍隊黨化》，1928年8月18日《盛京時報》。）。蔣所指的「手續」，實際上也就是何廉所稱的「政治經驗」。在這種兩難之下，蔣寧可選擇後者。因為後者雖然帶來舊的積習，卻能保證新政權在傳統官僚軌道上平穩運行。這無疑也是他們不願地方黨部直接干預行政的一個重要考量。

二、地方黨政糾紛與黨權低落

國民黨推行黨政分開的地方黨治體制，其間因素雖然複雜，但並非有意淡化其一黨專政，使其政治體制朝著民主政治的方向邁進。只是它始料未及的，正是這種黨政分開的地方黨治體制，在很大程度上削弱了國民黨的黨治權威和黨治基礎。

黨政分開首先從體制上奠立了地方黨政之間相互頡頏和矛盾衝突的基礎。訓政時期，國民黨地方黨政關係一直處於緊張對峙的局面。在戰前，地方黨部與地方政府之間的矛盾衝突幾乎在國民黨控制下的省縣兩級政權中普遍存在。孫科當時即指出：「各省省黨部，各縣縣黨部，沒有一個黨部不是和同級政府發生衝突，不過多少而已」（註：孫科：《辦黨的錯誤和糾正》，《中央黨務月刊》第29期。）。蔣介石也承認：「無論哪一省，黨部與政府都常有意見和衝突，因此黨務不能發達，政治亦受障礙」（註：蔣介石：《黨政須團結一致革命方能成功》，《中央周報》第38期。）。尤其在國民黨執掌全國政權的最初幾年裡，地方黨政之間的衝突非常激烈，有些地方甚至由文斗演為武鬥，雙方劍拔弩張，各不相讓，在戰前國民黨地方訓政史上寫下了混亂不堪的一頁。直至抗戰時期，蔣介石對地方黨政之不能融洽，仍痛心疾首地說：「這是本黨十幾年來無事可成的一個最大的原因！」（註：引自朱家驊《黨務實施上之問題總論》，《中央黨務公報》第1卷第3期，1929年7月。）地方黨政衝突和派系鬥爭一直是困擾國民黨黨治的兩大頑症。

導致地方黨政衝突的原因是多方面的，而其根源則主要在體制上。當國民黨政治體制由傳統的官治單轉制轉變為黨政雙軌制時，本身即潛伏著雙重衙門之間難以調和的矛盾。雙重衙門體制必然導致機構臃腫，權責不明，行政效率低下和相互爭取奪利等弊端。本來在一黨專政國家，黨具有駕馭政府的法律地位，在這種體制下，政府與黨的關係是仰承而非頡頏的關係。但國民黨在地方實行黨政分治，導致互不統屬的黨政機關相互對峙。「在黨部一方面的人，以為政治機關的人都是腐化分子，同時政治機關的人都以為黨部已經惡化。」「辦黨的人以為非把行政當局攻擊一下，甚至對於行政障礙一下，不足以表示黨權之高，黨員之努力；而行政者，又以若不極端反對辦黨者的言行，即將受制於黨人，不能辦一件事，而且有漸趨於惡化的危險，便不能負地方治安的責任」。於是，「一方面腐化，一方面惡化，互相齟齬軋轢，永遠冰炭水火」（註：《胡漢民自傳》，第118頁。）。這是胡漢民對當時地方黨政關係情形的描繪。

值得注意的是，當地方黨政糾紛發生時，國民黨中央每每譴責地方黨部，一再訓示地方黨部不要干涉地方行政。地方黨部在囂張一陣之後，終因缺乏法理制度的支撐，只好放棄以黨控政的奢望。然而，放棄指導監督政府的權力以後，地方黨部和地方政府的地位很快發生逆轉。「地方黨部之權力日削，地方政府之氣焰日高」（註：《市黨部監督市政府辦法》，1930年3月5日上海《民國日報》。）。地方黨部名義上與地方政府平起平坐，實際上逐漸淪為地方政府的附庸。據當時研究地方政治的學者觀察，1931年以前，省黨部對省政府尚有相當的監督權；1931年以後，省黨部反寄息於省政府（註：施養成：《中國省行政制度》，商務印書館1947年版，第492頁。）。這種情形同樣存在於縣黨部與縣政府之間。其時，省政府集一省民政、財政、建設、教育和人事等大權於一身，綜理全省政務，機構龐大；而省黨部則僅負責一省黨務，機構狹小，內部除分設組織、宣傳、訓練等機構外，沒有設立與政府對口的部門，其職責被限定在組織訓練黨員、宣傳黨的主義、推行黨義教育、宣傳引導民眾和管理社會團體等方面，其他概不能過問，否則有侵權干政之嫌。

而戰前各省國民黨黨員人數有限，即使在國民黨控制較好、黨務較發達的長江下游數省，每省黨員人數亦不過一二萬人，其他邊緣省區則僅數千人，甚至數百人（註：中國國民黨中央黨史史料編纂委員會編印《中國國民黨年鑒》（民國23年），第乙38-40頁。）。由於國民黨組織鬆懈，黨組織對黨員沒有多大約束力。省黨部只能對數十個同樣沒有實際權力和實際活動的縣黨部機關發號施令。其時一些地方黨務人員憤憤不平地說：「豈知三數年來，本黨名為訓政，實無殊於退聽……各省市縣黨部坐擁虛位，毫無實權，絕不能過問各當地任何政務，偶一置喙，誹謗隨之」（註：《徹底實行以黨治國案》，《中央黨務月刊》第66期，1934年1月。）。地方黨部的權力日趨萎縮，有的縣黨部只是一塊空招牌。

按國民黨黨章規定，地方黨部監察委員會有稽核同級政府施政方針及政績之權，但據時人觀察，這種稽核權「能做到者實最少數」（註：「黨務」，1930年1月1日上海《民國日報》。）。「各省省縣政府之施政方針及預決算等，從未報告省縣黨部，致省縣黨部雖欲稽核而無從」（註：《浙省黨部執委會議》，1929年8月29日《中央日報》。）。按規定各級黨部對於同級政府之舉措，有認為不合時，得報告上級黨部，由上級黨部商請上級政府依法查辦。但在實際執行過程中，黨部並不能有效地行使對同級政府的監督權。如當縣黨部將縣政府官員違法瀆職事實報告省黨部，再由省黨部轉請省政府依法查辦時，省政府往往置之不理。政府系統出於部門保護主義，故意抵制來自黨部系統的干涉。如江蘇省黨部根據各地縣黨部的檢舉，轉請江蘇省政府撤換被檢舉的縣長時，省政府一再袒護，不予撤換（註：「黨務」，1929年9月1、2日上海《民國日報》。）。

實際上，地方黨部不僅不能有效地監督地方政府的施政，反而規定要替地方政府唱讚歌，為地方政府宣揚「政績」，掩飾地方政府的劣跡和弊漏。根據1929年國民黨中央所制定的《訓政時期黨務進行計劃案》，要求各級黨部宣傳訓政方針，促進和協助地方自治工作。其後，又進一步規定地方黨部應辦理的事業：提倡及促進新生活運動；提倡及促進國民經濟建設；提倡領導國民勞動服務；促進地方自治；黨義宣傳（註：《訓政時期黨務進行計劃案》、《改訂經費預算書支出科目規則第三項》，見《中央黨務月刊》第12、92期，1929年7月、1936年3月。）。地方黨部的職責主要是協助同級政府做一些「提倡」、「促進」和「宣傳」之類的工作。黨部成了政府和軍隊的「喉舌」，成了一個向民眾空喊口號的宣傳機關（註：劉年鴻談道：「筆者小的時候，聽見人說，黨部是個寫標語喊口號的機關，或是說是個賣嘴巴子的場合。這話反映出了黨部工作的不切實際」。劉年鴻：《談護黨救國》，《革新月刊》（長沙）第8期，1947年3月。）。

地方黨部因沒有實際干預和推行地方行政的權力而逐漸喪失了自身獨立的政治地位。當時一位省黨部官員牢騷滿腹地說：「本黨差不多變成了政府和軍隊的尾巴。因為不能監督政府，推動軍隊，只有依照政府和軍隊的需要去宣傳。政府和軍隊做了壞事，也只能替他們向民眾辯護，甚至民眾受了政府、軍隊和其他惡勢力的壓迫，向黨部申訴，黨部也只能說，這是屬於行政的事件，那是屬於司法的事件，我們不管；或者說，那是屬於軍事範圍的事件，我們沒有法子管」（註：林乾祜：《今後黨務工作方針》，《廣東黨務旬刊》第1期，1937年7月。）。黨部即使有自己獨立的政治主張，也必須透過同級政府的力量來推行。而地方政府對於來自地方黨部的建議，往往置之高閣，黨部亦莫奈之何。

由於地方政府的所作所為和黨部的高調宣傳常相悖離，使地方黨部在民眾中的威信日趨喪失。當時有人談道：「有些地方黨部要根據黨的主義政綱而為民眾解除痛苦，軍事政治當局的設施，不但不能與黨部的意志一貫，在黨部高倡減租保障民眾利益的時候加增民眾的負擔和壓迫。有些地方軍隊在出發時黨部人員正在向民眾宣傳不拉夫不籌餉，軍事人員反乘民眾聚聽黨部人員宣講的機會，用繩將聽講人民圈住，一一捉去充當夫役，至於不籌餉一層更屬礙難照辦了。這種行動不但是表示黨和軍事政治的不聯貫，簡直是軍政當局有意墜失黨部的威信。有時且發生黨部人員被軍隊擅捕擅殺的現象，那更不必說了。在這種情形下，黨的信用全失，固不待說，而其結果，在積極方面黨的政策不能實施，消極方面便引起了民眾對於黨的厭棄仇恨，把黨認作欺騙民眾的交易所，永不兌現的空頭支票。」（註：黃季陸：《中國國民黨的組織問題》，中國國民黨廣東省黨部宣傳部1928年印，第24-25頁。）

實際上，地方黨部不僅沒有多大的政治自主權，連自身的存在也常受到地方軍政力量的控扼。如地方黨部的經費仰賴地方政府撥發。地方黨部稍不遂其意，地方政府即以停發經費相脅迫。在這種情況下，地方政府惟有仰承地方政府的鼻息（註：參見1928年2月26日、4月7日《中央日報》、1929年1月24日《廣州民國日報》的相關報道。據聞蘇俄黨的機關經費最初亦由政府機關撥發，導致地方黨部無法有效行使指導監督地方政府的職權。其後蘇共中央予以調整，地方黨部經費脫離政府機關而獨立，地方黨部的地位從此大為提高。參見〔英〕倫納德·夏皮羅《一個英國學者筆下的蘇共黨史》，徐葵等譯，東方出版社1991年版。）。

除經費不能獨立外，黨政人員的薪俸相差過遠，也是導致地方黨權低落的一個重要因素。戰前一個省政府委員的月薪為500元，外加辦公補貼，合計多達一兩千元；而一個省黨部委員的月薪僅150元，尚不及一個省政府科員的月薪（180元）（註：《浙省指委會呈請核減黨員服務於行政機關者的薪給》，1928年7月21日《中央日報》。）；在縣一級，一個縣黨部每月的全部經費還不及縣長一人的月薪（註：「黨務」，1929年9月12日上海《民國日報》。）。筆者從國民黨江西省黨部檔案中檢閱到一份叫劉己達的黨務人員的履歷，履歷顯示，戰前一個省黨部書記長的月薪尚不及一個縣長月薪的一半，大約相當於一個專員月薪的1/3（註：《江西省黨務工作人員履歷調查表》（1944年），江西省檔案館藏，卷號：7/2/82。）。

據聞在北伐時期，黨務人員薪俸亦較政府人員為低，但那時地方黨部多能有效地行使指導和監督地方政府的權力，故黨務人員比政府官吏要威風。到30年代，黨部與政府的地位發生逆轉。黨部在人們心目中成了一個無權無勢無油水的冷衙門。黨部的職位遠不如行政職位那樣令人看重。在當時人們的認知中，地方黨部的地位甚至不如民國初年的省縣議會（註：《民國十八年的浙江黨務》，1930年1月4日上海《民國日報》。）。據稱那時老百姓視政府職務為「官」，視黨部委員為「差委」，認為「差委」不能做宗族交遊的光寵。所以「對於黨部委員不甚敬仰，對於政府官吏極為敬重」。「對於縣黨部的執委，與對待縣政府的縣長，一輕一重，相去幾不可以道里計」。故當時人多趨重做官，而不趨重辦黨（註：王道：《國民黨四大問題》，上海三民公司1927年版，第8-9頁。）。地方黨務人員士氣低落，地方黨部的重要性日趨下降。黨部職員一有機會，就千方百計跳槽到政府部門去任職。在一般官僚心目中，辦黨是虛有其表，往往把辦黨當做向行政部門過渡的跳板。「縣黨部的委員，天天想當縣長；省黨部的委員，天天想當省政府的委員」（註：劉健群：《復興中國革命之路》，中國文化學會1934年版，第145頁。）。一個省黨部常委寧肯去省政府機關當一名處長。在湖南，有兩位省黨部委員同時兼任行政督察專員，後來當兩職不能兼顧時，他們主動辭去省黨部委員這一較高的虛職，而要求保留行政督察專員這一較低的實職（註：《五屆一六一次常會紀事》，《中央黨務公報》第2卷第43期，1940年11月。）。在湖北，曾任省黨部特派委員（與省政府主席平級）的魯蕩平調任河南省政府民政廳長，被朋僚視為明降暗升（註：劉鳴皋：《國民黨湖北省黨部概述》，《湖北文史資料》第14輯，1986年，第65-66頁。）。由於黨政職務之間存在著較大的位差，導致人才由黨界向政界流動。當時社會上流傳著「學而優則仕，學而不優則黨」的說法（註：高廷梓：《過去黨義教育的檢討與今後黨德的實行》，《中央周刊》第1卷第21、22期合刊，1939年1月。），正是戰前地方黨政關係的生動寫照。地方黨部逐漸淪為一批無聊黨官的棲身之所。

隨著地方黨權的低落，黨部人員自身的生命安全亦時常受到軍政力量的威脅。其時，黨務人員被軍隊和地方政府擅捕擅殺的現象時有發生。在江蘇，省政府民政廳長派軍警逮捕省黨部委員（註：《1929年江蘇省國民黨內部的一場派系鬥爭》，《江蘇文史資料選輯》第9輯，1982年。）。在浙江，省政府不顧省黨部的反對，決然取消二五減租，並逮捕省黨部候補監委兼省黨報總編。在安徽，省政府壓迫輕侮省黨部，省黨部委員被毆打，並被捆綁遊街（註：《安徽反動勢力摧殘黨務的真相》，1928年6月6日《中央日報》。）。與此同時，縣政府打擊迫害縣黨部的事亦層出不窮。僅1929-1930年上海《民國日報》就連續報道了10多起地方軍政人員摧殘黨務的事件。1929年，駐江蘇東海縣獨立第四旅旅長譚曙卿擅捕該縣黨部執委，並將其中2人槍殺。這一事件激起全國各省市縣黨部的共憤。他們一致要求嚴懲兇手，提高黨權。但蔣介石始則漠視，繼又將兇手釋放，地方黨務人員感到心寒氣短，有的質問：「豈有鳥盡弓藏之意，不復使有黨之存在耶？」有的深嘆：「黨務工作人員竟不能與一般民眾同受司法上之保障，以此言黨，黨當痛哭！長此以往，若不設法制止，則黨務工作人員勢必人人自危……瞻念前途，不寒而慄！」（註：「黨務」，1929年8月16、27日上海《民國日報》。）在地方黨務人員的強烈要求下，國民黨中央不得不下令地方政府和軍隊必須保證地方黨務人員的人身安全。在一黨專政體制下，黨務人員竟成為受人輕侮和賤視的可憐角色。

隨著地方黨部在地方黨政衝突中的弱勢和敗挫，地方黨權日趨低落。黨治在地方層級運作中的困境，在相當程度上制約了國民黨黨權向地方社會的擴張和滲透，自然也制約了國民黨黨治的深度和力度。

三、黨員對政治資源的控制程度

黨員對政治資源的控制程度，是衡量一個執政黨黨治力度的又一重要指標。在黨治政權下，執政黨常以官位和政治錄用的優先性來吸引黨徒，擴張黨勢，並通過黨員對政治資源的佔有，強化執政黨的統治地位。

1926年，國民黨廣東省黨部呈請中政會，要求「非本黨黨員不得在行政機關服務」，希圖以法律形式確保國民黨黨員對政治資源的全面壟斷。當時國民政府雖擔心「恐開以入黨為終南捷徑之嫌」，但仍通令各機關，「文職委任以上，武職尉官以上，應以本黨黨員為準」（註：《國民黨政府政治制度檔案史料選編》（下），第202-203頁。）。委任和尉官分別為當時文武官員的最低層級，故這一規定實際上是從制度上確立了黨籍作為入仕從政的先決條件。它意味著在國民黨控制的地盤內，凡想從政做官者，必須先加入國民黨。在中國歷史上首開入黨做官的先河。不過，這個時期國民黨黨員是否實際壟斷了其轄區內的所有政治資源，因資料所限，尚不甚明了。

南京政權建立後，一時間黨焰熏天，國民黨黨員要求壟斷政治資源的呼聲一度非常強烈。他們一再要求國民黨中央嚴格限制非黨員入仕。當時，全國各地黨部紛紛提出要求限制非黨員從政的提案。如有的主張「各級政務官不得以非黨員充任，事務官亦儘先用黨員」；有的提議全國各種官職均以明了主義之黨員同志充任，非黨員絕對不用（註：白雲梯：《徹底實行以黨治國提案》，《中央黨務月刊》第66期，1934年1月；魯學瀛：《論黨政關係》，《行政研究》第2卷第6期。）；還有的對孫中山「以黨治國」的遺訓重新加以闡釋。如南京市黨部宣稱：「屬會以為以黨治國，即以『黨』治國，所謂『黨』者，包含主義（信仰）、黨部（組織）、與黨員（份子）而言。申言之，即以三民主義之信徒，所組織之中國國民黨之各級黨部，指揮監督各級行政機關，以執行本黨之政綱及一切決議案也……實行主義，必先了解主義，而了解主義者，必為黨員。若了解主義而不為黨員，則為有知識而無信仰之投機份子」（註：《解釋以黨治國之意義並確定以黨治國之方式案》，1928年7月31日《中央日報》。）。他們振振有詞地聲稱：黨員治國與黨義治國並不矛盾。

國民黨中央對地方黨部和黨人要求壟斷政治資源的呼聲持慎重保留的態度。1927年5月16日，剛成立不久的南京國民政府曾頒發一道訓令：「政府用人，在不妨礙黨權範圍以內，不拘有無黨籍，選擇錄用，俾所學所用，各效其長，則人無棄才，政可具舉」（註：國民政府訓令天字第14號，1927年5月16日，見銓敘部編《銓敘年鑒續編》，南京大陸印書館1934年版，第212頁。）。此訓令實際打破了廣州國民政府的前述規定。

1929年，南京市黨部提出「用人先盡黨員任用，裁員先盡非黨員裁減」。國民黨中央批示：「如黨員與非黨員能力相等，應照所擬辦理」（註：《函江蘇省執行委員會》，《中央黨務月刊》第18期，1929年12月。）。這表明國民黨中央雖規定了黨員享有優先入仕的特權，但同時也附加以「能力相等」為前提，沒有接受地方黨部提出的無條件優先的建議。同年，國民黨中常會又決議：「在訓政時期，各級政務官之人選，應以中國國民黨黨員為限」（註：《政務官與事務官之界限》，1929年9月1日《中央日報》。）。據當時對政務官的界定，大致包括國民政府委員、五院院長、副院長及委員、各部部長、各委員會委員長、各省政府主席、省政府委員及各廳廳長、各特別市市長、駐外大使、特使、公使及特任特派官吏等。除此之外，大多數事務官的資格並未規定以黨員為限。

1931年12月，國民黨中央全會又議決：行政院各部長人選，採用人才主義，不限定國民黨員（註：引自《支那中央政況關係雜纂——國民黨關係》，日本外務省外交史料館檔案，卷號：A/6/1/1/2/2。）。行政院各部部長屬於政務官。此一決議又似乎打破了前此所頒政務官必須以黨員為限的規定。

再觀這個時期公布的公務員任用法，簡任、薦任、委任三級公務員任用資格，每級各有五項，具備其中一項即可。五項資格中黨籍居其一，即「致力革命」10年、7年、5年者，可分別出任簡任、薦任、委任各職。由此而觀，黨籍是入仕條件之一，但不是必要條件。

大體上，戰前國民黨中央和省級政權的關鍵性職位基本上由國民黨黨員控制，但似乎沒有完全做到政務官以黨員為限的規定。據何廉回憶，他於1936年進入南京政府時，政府中黨員占多數，但非黨人員也不少。如行政院秘書長、政務處長、外交部一位次長、實業部部長和一位次長、鐵道部部長等均不是國民黨黨員（註：《何廉回憶錄》，第198頁。）。何廉本人在南京政府任職多年，始終未加入國民黨。在地方大員中，先當官後入黨者亦不乏其例。1935年，湖北省民政廳廳長孟廣澎不是黨員。由於孟是政學系分子，CC系控制的湖北省黨部為了攻擊孟，乃以政務官非官員不能充任為由，要求行政院免去孟的民政廳長職務。其結果，孟由張群和另一名國民黨中央委員介紹加入了國民黨（註：劉鳴皋：《國民黨湖北省黨部概述》，《湖北文史資料》第14輯，第62頁。）。吳鼎昌於1937年11月出任貴州省政府主席時，亦非國民黨黨員，入黨是在他當上省主席以後的事（註：徐友春主編《民國人物大辭典》，河北人民出版社1991年版，第365-366頁。）。黃郛始終拒絕加入國民黨（註：費正清主編《劍橋中華民國史》第2部，章建剛等譯，上海人民出版社1992年版，第160頁。），並未妨礙他的顯赫仕途。

檢閱戰前各級政府公務員的黨籍比例，可以進一步了解國民黨黨員對政治資源的實際控制程度。戰前國民政府中央機關公務員中，特任和簡任級有黨籍的約佔一半。特任和簡任官多屬政務官，由此亦可見政務官以國民黨黨員為限的規定並未嚴格執行。同期中央機關薦任和委任級公務員中，有黨籍者約佔20%-40%。總計中央政府機關公務員中國民黨黨員所佔的比例，1929年時為36%，1933年時降至22%，1939年上升到45%（註：《統計月報》第1卷第9期，1929年；銓敘部編《銓敘年鑒續編》（民國20-22年），南京大陸印書館1934年版，第443-446頁；《行政院所屬各部會人事概況》，載《行政評論》第1卷第5、6期合刊，1940年；《銓敘部統計年報》（1941年），中國第二歷史檔案館藏，卷號：27/785。）。對一個一黨獨裁的政權來說，這一比例並不顯著。

在地方一級公務員中，除行政主管官員（如縣長）中黨員所佔比例較高外，一般公務員中黨員比例甚低。南京、上海是戰前國民黨統治的核心地區，1929-1930年，兩市政府機關公務員中，黨員僅佔10%-17%（註：參見1929年11月1日、1930年1月25日、8月29日上海《民國日報》；《監察院湖南湖北監察區監察使署二十四年度年刊》，附表，該署1936年編印。）。縣政府機關黨員則更少。故當時國民黨中央認為：「現在政府機關服務人員多非本黨黨員」（註：《函國民政府》，《中央黨務月刊》第29期，1930年12月。）。國民黨黨報對此更深有感慨地說：「在黨治下之政治機關，黨員人數如此少數，實有失黨治之精神」（註：「黨務」，1930年8月29日上海《民國日報》。）。

總之，戰前國民黨黨員對政治資源的控制，尚未達到獨佔壟斷的程度。事務官有無國民黨黨籍，固無關緊要；即使在政務官中，非黨員亦佔有相當的比例。論者有謂國民黨籍是供職國民政府機構的先決條件（註：費正清主編《劍橋中華民國史》第2部，第152頁。）。這一說法顯與事實不盡相符。

國民黨黨員對政治資源的有限控制，與其人事制度不健全有密切關係。南京政府雖然設有考試院，但其實際職能有限。政務官既不歸其任命，事務官也絕大多數未歸其選拔。實際人事權力分掌於各部門和各機關主管之手。政府各機關用人實行長官負責制（或可稱為長官承包制）。長官對其下屬任意辟用，任意罷免，悉視其個人好惡以及親疏遠近而定。用人既乏規制可循，職位更無一定保障。時稱「更換一次首長，薦信三尺，帶員數十，趕走一半」（註：湖南安鄉縣政府編《安鄉示範縣政紀實》，長沙新中國書店1948年版，第200頁。），即為寫照。在這種情形下，即使規定「用人先用黨員，裁人先裁非黨員」，在實際運作中並不能切實做到。因為各機關長官用人時，不問黨不黨，才不才，只問親不親，派不派。對謀職謀位者而言，關鍵是有無奧援，有無背景，至於黨籍有無，實無關宏旨。

官常失范，必然導致黨紀失濫和黨德敗壞。自清末廢科舉後，舊的官僚選拔機制不復存在，而新的政治錄用制度一直未能建立。作為一黨專政的國民黨政權，本可通過嚴格的黨員選拔機制，將切實認奉其意識形態的黨員源源不斷地轉化為政府機關的官員，建立一種新的政治錄用體制。但國民黨未能做到這一點。在那時，想撈一張黨票易如反掌。在官場，黨籍有無，並不怎麼為人看重。國民黨中央曾經下令：「凡在軍政各機關服務人員，雖非入黨，一律以黨員論」（註：引自陳之邁《中國的官》，《社會科學》第1卷第4期，1935年，第923頁。）。既然黨籍不是入仕的先決條件，而入仕後非黨員亦以黨員論，黨員在政治地位和晉陞機會上，比非黨員並無明顯的或潛在的優越性。對普通黨員而言，黨籍並不能帶給他們多大實際好處。黨員既無政治內幕的知悉權，更無政治決策的參與權。賴璉在1936年國民黨「五大」當選為中央委員後，頗以為可以參與中央的內政外交決策，結果除了參加幾個不重要的會議外，連比較重要一點的政治消息也只能依靠每天看報紙才能獲得（註：賴景瑚：《辦黨、辦報、辦學》，《傳記文學》（台北）第23卷第1期，1973年7月。）。中委尚且如此，普通黨員更可想而知。

入黨既不能帶來什麼好處，黨票貶值乃勢所必然。隨著黨票的貶值，黨組織對黨員的吸引力和約束力，以及黨員對黨組織的向心力，必大為消減。1927年以後，國民黨的追隨者大多是出於現實利益的考慮。黨票若不能帶給他們實際的好處，黨籍也就變得無足輕重。加之各級黨部不能干涉各級行政機關的人事任免，黨組織對從政黨員完全沒有約束力。對從政黨員來說，掌握他們政治前程的是所在機關的頂頭上司，而不是黨組織。即使受到黨紀處分，也不影響其在政府機關的升黜任免。在這種情況下，黨紀自然無法有效地執行。其時國民黨黨內即有人指出：「現在本黨的黨員，除了死刑而外，甚麼都不怕……至於開除黨籍，更是毫不在念，因為不但開除和恢復是一套騙人的把戲，就算根本開除，也不見有如何的損失」（註：劉健群：《復興中國革命之路》，第167頁。）。國民黨組織的鬆弛渙散，其政治錄用機制的缺陷亦是一個重要導因。

四、結論

國民黨黨治在地方層級的運作，與中央上層呈現出判然不同的風貌。地方黨部與地方政府分別自成系統，自上而下，雙軌並行，互不統屬。黨管黨，政管政，黨政分離。形式上，黨政之間分工明確，平等制衡，互相監督，似不失為一種較理想的地方政制。但在實際運作過程中，黨政之間為爭奪權勢資源互不相讓，時起衝突。在這場權力競爭中，因國民黨中央傾向於將他方政治交給地方政府主控，地方政治的重心在政不在黨。地方黨部被置於次要和無足輕重的地位，最終淪為地方政府的附庸。按理，黨部可以通過管理從政黨員去制約和監督政府，但國民黨沒有建立相應的制度。黨組織對黨員缺乏有效的約束機制。從政黨員睥睨黨部，睥睨組織，甚至視黨部為贅瘤。黨權在地方政權中因無所寄託而日趨弱化。

國民黨本來仿效蘇俄黨治模式，但蘇俄黨治自上而下貫徹到底，黨權真正高於一切。蘇俄在十月革命勝利後，對地方黨的機關和蘇維埃政權機關之間在體制上應建立一種什麼樣的關係，亦曾經過一段時間的摸索和試驗。在取得政權之初，蘇維埃政權網路幾乎取代了黨的組織網路，黨機器一度趨於衰退。但1919年後，俄共重新調整地方黨政關係體制，決定在地方一級，黨對政府處於指導和監督地位。到1921年，地方黨委會的書記已替代蘇維埃主席成為地方上的最主要官員。從此，無論是在中央，還是在地方，黨權對政權均處於絕對領導地位（註：〔英〕倫納德·夏皮羅：《一個英國學者筆下的蘇共黨史》，第273-274頁。）。而國民黨沒有完全師承蘇聯的黨政關係模式，儘管在名義上亦號稱「以黨治國」，「黨權高於一切」，但在實踐中，並非所有各級黨部都在其相應級別上充當領導角色。黨控制政府決策過程的程度隨級別不同而呈現出較大差異。在中央一級，黨的精英不僅壟斷了決策權，也壟斷了執行其決策的黨、政、軍權力體系內的關鍵職位；而在地方層級中，黨的機關不能直接干預行政，更不能直接將他們的指令傳達給政府部門去執行。黨只管黨，黨的機關只負責黨內組織事務，而且行政機關的黨員幹部往往不受黨組織的約束，由此一來，黨部無法透過從政黨員貫徹黨的指示。黨治在地方層級逐漸淪為一種虛擬狀態。

戰前國民黨黨員對政治資源的有限控制，從另一個側面反映了國民黨黨治的脆弱性。1927年後，國民黨形式上執掌全國政權，實行一黨專政，但此時的國民黨實際上並不具備高度黨治的自身實力和社會條件。1929年，國民黨普通黨員僅27萬餘人，到1937年，亦不過52萬餘人。這幾十萬黨員即使全部轉化為官僚行政人員，也難以對數億人口的大國實行高度黨治。1929年，南京政府僅控制了約8%的國土和20%的人口；到抗戰前夕，它已能對25%的地區和66%的人口實行統治①。但這種統治實際上是非常脆弱的。由於黨力不足，南京政府一方面只能將政權的組織觸角囿限於上層和城市，縣以下農村基層社會任由土豪劣紳和地痞流氓打著其旗號胡作非為；另一方面，大量吸納北洋舊官僚進入其各級政權系統，使北洋官場的政治文化得以在南京政權中延續下來，形式上建立了一個新的黨治政權，實際上黨權根本沒有觸動既有的社會和政治權力結構。戰前國民黨黨員對政治資源的有限控制，正是國民黨黨治脆弱性的表現。

國民黨執掌全國政權後，因不允許其他政黨與之分享政治資源，故人們稱之為一黨獨裁政權。長期以來，在人們的認知中，一黨獨裁政權屬於極權主義和強權政治行列。事實上，一黨獨裁政權亦有強弱之分。獨裁政黨須具備獨裁的主客觀條件。有的獨裁政黨具有高效嚴密的組織系統，並能將其組織觸角滲透到社會生活的各個領域，建立一個全能主義的具有高度獨佔性和封閉性的政治霸權秩序；也有的獨裁政黨主客觀條件不夠充分，最終只能建立一個相對弱勢的黨治國家秩序。國民黨當屬於後者。

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