盧鋒：劉鶴訪美意義與中美經貿關係變局

最新 03-08

2月27日至3月3日，中央中共中央政治局委員、中央財經領導小組辦公室主任劉鶴訪問美國。據報道，劉鶴主任會見了美國財政部長姆努欽、白宮國家經濟委員會主任科恩、貿易代表萊特希澤等財經高官，就中美經貿合作及其他重要問題舉行了磋商，同美工商界重要人士和知名專家學者分別進行座談交流，還會見了有關國際機構負責人。

過去十餘年，中美已建立起若干常規性對話交流機制，兩國財經高官互訪不足為奇。然而這次劉鶴訪美時間節點引人注目：其時中共中央十九屆三中全會仍在進行，十九大後第一次政協人大兩會即將開幕。在中國國內政治生活最重要兩件大事進行之際，劉鶴急促訪美行程顯然負有某種特殊使命。

對應的背景形勢，顯然是特朗普總統就任後，美國對華經貿政策以至於整體方針經歷重要而深刻的調整轉變。特朗普主政元年中美經貿關係雖在波折起伏中大體平穩，然而美國相關政策總體上朝強勢鷹派方向轉變。去年底以來美國政府一系列組合政策所傳遞信息，顯示其對華經貿政策方針調整已大體完成布局。

美國新政策基本取向，是因應其內外環境變化與全球格局演變時代特點，突出聚焦中美經貿和其他領域競合關係中的競爭博弈因素，試圖扭轉美國對華貿易赤字居高不下與對外經濟競爭力在動態比較變化層面上的相對弱勢，並與美國對華整體方針與全球戰略重構相配合，服務其「讓美國再偉大」的目標。初步觀察，特朗普政府對華經貿新政呈現以下幾方面特點。

第一，在國家戰略層面進一步強調經濟問題重要性，聚焦中美經貿關係現存矛盾問題，提升相關政策目標優先度。

去年12月發布的新版《美國國家安全戰略報告》提出一個新命題：「經濟安全不僅關係到國家安全，經濟安全就是國家安全」。依據美國官方分析，目前美國經濟表現不佳，既有國內過度管制過高稅收等因素抑制經濟活力等根源，也有外部貿易夥伴不公平競爭導致美方利益受損等原因。重振美國經濟的發展戰略需從內外兩個方面展開，中國則被看作對美方經濟維持超級大國主導性的最重要挑戰國家。

第二，在貿易方針上突出強調對等性原則，試圖為對華經貿政策強勢調整提供合理性依據。

自由貿易是美國競爭力強盛時信奉宣揚的貿易方針。然而隨著新世紀初年美國國際競爭力相對衰落，特別是美國經濟遭遇金融危機打擊之後，到奧巴馬時代轉而倡導公平貿易。特朗普就任後把「促進與貿易夥伴對等性」作為貿易政策的「首要目標」之一。他去年11月在APEC演講中提到中美之間「當前的貿易失衡是不可接受的」，強調「從今以後要在公平、對等的基礎上競爭」。依據美方詮釋的對等性標準，早先國際經貿關係中各國由於發展階段差異存在的關稅差異不再被接受，貿易不平衡也可被看作不符合對等性原則。

第三，選擇從會談對話到貿易制裁各種手段實施政策調整。

2017年《美國國家安全戰略報告》指出，「抵制不公平貿易行為：美國將採取一切適當手段，從對話到執法手段，以應對扭曲市場的所有不公平貿易行為。」雖然沒有挑明特定國家，然而中國顯然是最重要對手。特朗普政府並不排除雙邊對話，然而由於美方一味責難施壓與漫天要價而對話可能更難取得積極進展。

從發布官方文告到領導人與高官頻繁喊話施壓，將成為一段時期某種常態性現象。對雙邊投資採取更加挑剔與負面政策立場，年初螞蟻金服收購速匯金、華為與AT&T分銷協議等商業投資與市場合作項目被CFIUS叫停就是具體例證。通過發起貿易調查與制裁製造摩擦則是更為常用手段。據統計，2017年美方對中國企業貿易爭端立案總數，從2016年44起歷史峰值進一步增長到51起創紀錄水平。根據歷史上立案數與制裁數統計關係推測，美方對華貿易制裁頻率會顯著上升。

第四，在經貿關係領域自設標準，區分「守規矩」與「不守規矩」兩類國家，通過督促各國選邊站對中國施加壓力。

2017年《美國國家安全戰略報告》提出，「美國將經濟競爭對手按照是否遵守公平和自由市場原則進行區分。」特朗普在APEC峰會演講中強調，「我們必須確保所有人都守規矩，現在人們都不守規矩。守規矩的人是我們最親近的經濟夥伴。不守規矩的，美國肯定不會再對違犯、欺騙或經濟侵略視而不見了。那樣的日子到頭了。」「我將同想成為我們的夥伴並遵守公平、互利貿易準則的印太國家簽署雙邊貿易協定。」在達沃斯演講中，特朗普再次批評不守規矩的國家。

第五，去年11月上旬美國商務部發布新版《中國非市場經濟地位》報告，為美方對華反傾銷繼續採用第三國價格和成本這一違背WTO規則做法製造借口。

該報告從人民幣匯率與工資形成機制，外資政策、國有企業、政府控制與配置資源、法治和監管透明度等諸多方面，對中國經濟制度、政策與運行方式進行了考察。與2006年同名初版報告比較，新版篇幅從80多頁擴張增加到200多頁擴大一倍多，各類資料文獻注釋1000多個，可見特朗普政府為此下足了功夫。

報告分析闡述的核心觀點，是認為在中國「國家在經濟中作用及其與市場和私營部門關係導致根本性扭曲」，依據這一結論，報告認為中國是非市場經濟，因而「美國商務部不足以允許在進行反傾銷分析時採用中國的價格和成本」。值得注意的是，這份報告在去年11月特朗普訪華前夕全文公開發布，顯示美國政府對華經貿政策朝硬化方向調整是既定方針，不會因為一次國事訪問成果如何而改變。

第六，質疑WTO規則，指責中國等WTO成員國利用多邊規則獲取不正當利益，要求在貿易領域獲得超越多邊規則約束的法外施法權力。

中國入世以後開放經濟發展進入新階段，貨物進出口額從2001年5097億美元增長到2017年約4萬億美元，16年增長6.85倍，年均增速13.7%，同期中國對美貿易順差也數倍增長。美方對此極為不滿，認為中國等新興國家經濟發展對WTO規則可適用性帶來挑戰。特朗普APEC峰會演講責難：「美國促進私人企業、創新和產業，其他國家卻支持政府主導的產業計劃和國有企業。我們遵守世貿組織關於保護知識產權和保證公平、平等市場准入的原則，他們卻傾銷產品、補貼商品、操縱貨幣並推行掠奪性產業政策。」話里話外劍指中國。筆者近年與美國智庫專家與官員交流對話，不乏聽到美方後悔當初允許中國入世、認為WTO制度設計不適用於中國這樣所謂「國家驅動經濟」的觀點。

特朗普在大選期間曾揚言美國退出WTO。雖然這個被美國媒體評論為「瘋狂」的想法並未付諸實施，特朗普就任後美國一直對WTO規則體系運行施加壓力。去年初美國貿易政策議程報告，強調美國加入WTO並不妨礙其依據國內貿易法實施對外貿易管制，主張在WTO多邊規則之外法外施法特權。美國尤其反感WTO爭端仲裁機制，美國貿易代表萊特希澤抱怨WTO已成為一個專註訴訟的機構，並且對中國等發展中國家過於偏袒。美方一再否決WTO啟動對空缺上訴法官職位的遴選程序，試圖阻擾WTO爭端仲裁機制正常運作。

全面認識特朗普政府對華政策轉變需關注兩方面相關情況。一方面，美國對外經貿政策朝保守主義和單邊行動方向轉變並非僅僅針對中國，而是涉及美國與很多國家——包括其傳統盟國以及美國試圖加強雙邊戰略關係的國家。特朗普政府推動北美自由貿易區重新談判，涉及加拿大與墨西哥等成員國利益。美方尖銳批評歐盟、日本、印度等重要國家和經濟體的貿易政策。如特朗普在APEC峰會演說中抱怨「在世貿組織受到不公平待遇」，指責「各國得到世界貿易組織支持，然而他們沒有遵守原則。」

可見經貿政策轉變是美國經濟戰略調整的組成部分，試圖強行調整美國與外部世界的經濟聯繫方式，特朗普日前宣布將對進口鋼鐵和電解鋁分別普遍徵收25%和10%關稅，就突出體現其強勢單邊主義取向的經貿政策不怕觸犯國際眾怒的特點。然而由於中美貿易不平衡規模較大，中國經濟幾十年快速發展過程中呈現的相對穩定的體制特徵，更由於中國經濟體量巨大具有推動全球經濟格局演變的較大潛力，中國在美國經貿政策強硬化調整中不可避免被鎖定為主要對象國。

另一方面，美國對中國經貿政策調整不是僅限於經貿領域的孤立變化，而是美國對華整體戰略轉變的重要組成部分。特朗普就任以來，美方對華整體戰略方針正在偏離過去幾十年總體合作的方向軌道。為此別出心裁地給中國和俄羅斯戴上一頂「修正主義」帽子，指責中俄「為代表的修正主義勢力」是對美國全球主導地位和國際秩序的首要挑戰勢力。雖然美方也意識到「競爭並不總是意味著敵對，也不一定會導致衝突」，然而美方對華強硬戰略已和盤托出。2月28日「台灣旅行法」走完兩院立法程序，是美國對華整體方針階段性轉變具體表現之一。

因而目前中美經貿領域矛盾，不同於小布希與奧巴馬政府時期，美方在對華總體合作政策方針前提下，雙邊就匯率、知識產權、貿易不平衡發生意見分歧和爭議對話，因而可能通過就事論事的政策調整，或者中方一次較大規模組團採購得到階段性化解。目前美方對華經貿政策轉變是其對華政策整體調整的重頭戲，對中美經貿和整體雙邊關係形勢帶來全新考驗。

這次訪美提示劉鶴將是未來中美經濟對話中方牽頭人。從過去十多年中國政府領導分工情況看，劉鶴大概會在新政府中分管對外經貿與金融工作。劉鶴早年曾就讀於美國哈佛大學肯尼迪政府學院獲得公共管理碩士，對開放宏觀與全球經濟有長期豐富的研究和參與高層決策經驗。在目前中美經貿關係面臨新考驗環境下，劉鶴臨危受命對管控分歧並推動形勢朝符合雙邊根本利益方向發展，應是一個利好因素。

在特朗普政府率性而為甚至魯莽衝動的政策轉變形勢下，中國當然不會一碰就跳跟著美方鼓點節奏跳舞。中國外交部發言人對劉鶴此行定位是：「為下一步深入合作創造了必要條件」。可見中國會臨變不驚，首先冷靜低調處理，努力尋求通過對話合作解決矛盾分歧的管道。劉鶴訪美意義在於釋放了中國方面力求穩定中美關係大局的善意。特朗普政府對很多國家揮舞貿易制裁大棒廣泛樹敵，劉鶴訪美也客觀有助於使中國未來實施應對政策在國際社會得分。

劉鶴訪美也應有實地摸底的作用。春節前一段時期以來，中國學界對美國相關政策轉變多有討論。如筆者所在工作單位，元月21日和29日分別召開內部座談會和公開報告會，討論中美經貿關係問題。有關形勢演變當然會在中國決策層密切關注之中。劉鶴訪美與美國官方及社會各界廣泛交流，了解一線信息和實地感知情況，對中國決策層在知己知彼基礎上制定應變方略政策，顯然具有積極意義。

在美方政策轉變為中美經貿以及雙邊整體關係引入前所未有不確定因素背景下，劉鶴訪美並非意在馬上全面解決中美經貿關係分歧和問題，而是要對雙邊關係演變究竟出現了什麼問題做出更為準確的研判；他大概並未帶去一攬子解決方案，而是要明示中國政府一貫立場：就是不論發生什麼情況，總要在堅持不衝突、不對抗、相互尊重、合作共贏方針前提下尋求解決之道。面對中美經貿關係新考驗新形勢，預期兩會後新一屆中國政府會相應出台新招加以應對。

原文發表於FT中文網，本文經作者盧鋒再次修訂