特朗普「高強度」貿易保護政策會有什麼後果？
未必能達到保護美國鋼鐵、鋁工業及美工人就業崗位的目標
難以實現針對中國的限制目標
美國此舉最大的影響可能是打開「潘多拉之盒」：即他國也以國家安全為由，採取貿易限制措施
附新聞背景：
商務部貿易救濟調查局局長王賀軍就美決定對進口鋼鐵和鋁產品採取限制措施發表談話
美國對進口鋼鋁產品徵收高關稅遭廣泛反對
文/馬雪
作者單位：中國現代國際關係研究院美國研究所
美國當地時間8日下午，美國總統特朗普在白宮簽署文件，宣布對進口鋼鐵和鋁產品分別徵收25%和10%的關稅，該措施15日內生效。正在與美國重新商談北美自由貿易協定的加拿大和墨西哥得到豁免。特朗普揮舞貿易保護主義大棒，以國家安全為由對進口鋼鐵和鋁增加關稅，直接違背並挑戰WTO規則，在全球激起反對聲浪，但其作用卻未必能達成特朗普的目標。
其一，此舉未必能達成保護美國鋼鐵、鋁工業的目標。美國歷史上不乏總統試圖通過各種限制阻止美國進口外國鋼鐵，以推動美國鋼鐵工業的例子。1969年林登·約翰遜設定了575萬噸鋼材進口配額限制，1986年羅納德·里根對涉及進口機床的鋼鐵進行限制，吉米·卡特也曾圖通過確定美國進口鋼材價格來限制鋼材進口。這些貿易措施雖然與關稅不同，但本質上都是迫使外國鋼鐵生產商將價格維持在一定水平，讓美國鋼鐵生產商獲益。與特朗普加關稅更為相似的例子是2002年小布希對鋼鐵產品徵收8%至30%的關稅。
然而美國歷史上總統的這些舉動並沒有對美國經濟和鋼鐵行業起到任何積極作用。卡特對鋼鐵價格的限制並沒有阻止鋼鐵進口，卻導致了與日本和歐洲國家的衝突。約翰遜和里根提出的配額措施，由於進口鋼材和國內鋼材比例穩步上升，幾乎沒有給美國鋼鐵行業帶來任何好處。小布希關稅政策，也在短短一年之後，由於國際反彈和負面經濟結果而被迫取消。
20世紀80年代以前，由於運輸成本高企，美國鐵礦產業沒有外國競爭者，美國生產的鋼鐵大部分使用本國鐵礦石。隨著運輸成本下降，巴西生產商開始進入市場，向美國鋼鐵生產商運送鐵礦石，其價格低於明尼蘇達州的礦業公司。在外國競爭對手到來後五年內，美國鐵礦石生產商為應對日益激勵的競爭，改進並採用更好的工作方法，更有效地使用機械和材料，其生產力翻了一番。從這個意義上說，國外競爭促使美國礦石行業提高了生產力。事實上，過去三十年的數據表明，美國鋼鐵出口一直溫和增長，一直佔美國出口總額的1%左右，沒有明顯的衰退跡象。
其二，此舉也未必能兌現其保護美工人就業崗位的承諾。鋼鐵和鋁下游產品價格上漲，將令「美國製造」產品成本上升，擾亂其全球供應鏈，導致美國出口競爭力下降，迫使這些企業裁員。根據美國卡托研究所報告數據，從汽車零部件、工程機械到啤酒和飲料等鋼材和鋁下游產業，對美國經濟的影響遠遠超過對鋼鐵和鋁工業，美鋼鐵生產商每年為美國經濟增加價值360億美元，僱傭14萬工人，而其下游產業每年卻為美經濟增加價值1萬億美元，為650萬工人提供就業崗位。美國智庫敦促特朗普應當保護美國工人而不是保護少數人。
另一方面，美國面臨主要貿易夥伴的貿易報復威脅，可能導致美國企業在海外銷售量下降，危及數百萬人就業機會。從歷史經驗得出，美國農業產品在過往的報復行動中總是首當其衝。肯塔基州波本威士忌、威斯康星州的蔓越莓和乳製品、佛羅里達州的橙汁等均可能成為「受害者」。農業州的農產主和農民將遭受衝擊，這將動搖特朗普的基本盤。
其三，難以實現針對中國的限制目標。特朗普政府沒有掩飾此舉針對中國的限制，稱中國生產商通過其他一些國家轉運產品，把中國產品銷往美國。因此美國有必要向全球徵收關稅，以充分抵禦中國產能過剩的影響。美國國防部給商務部的一份備忘錄中，建議有針對性實施關稅比全球關稅好的多，重點應糾正中國不公平貿易及其試圖規避現有鋼鐵及鋁反傾銷稅的行為。
但事實上，美國所謂的「轉運」國家，大多在本國內消化了中國的鋼鐵產品，中國鋼鐵占其出口美國鋼鐵中的很少部分。截止2016年，美國來自中國的鋼鐵產品已經被相對較高的美國反傾銷和反補貼關稅所覆蓋，新的貿易限制措施可能更多的影響其他國家，而不是直接影響中國。根據美國彼得森國際經濟研究所報告中的數據，該貿易措施將給美國貿易夥伴造成142億美元損失，影響最嚴重的國家分別是：加拿大32億美元、歐盟26億美元、韓國11億美元、墨西哥10億美元。相比而言，中國僅損失6.89億美元。
對於外界關注的中美貿易摩擦問題，王毅外交部長8日在答記者問時表示，歷史的經驗教訓證明，打貿易戰從來都不是解決問題的正確途徑。尤其在全球化的今天，選擇貿易戰更是抓錯了藥方，結果只會損人害己，中方必將作出正當和必要的反應。作為兩個利益高度融合的大國，中美雙方還是應當心平氣和地坐下來，通過平等和建設性對話，共同找出一個互利雙贏的辦法。
最後應指出的是，美國此舉最大的影響可能是，以國家安全為由而採取貿易限制措施可能打開「潘多拉的盒子」。從當前看，依據232調查採取的貿易措施沒有時間限制。此前特朗普要求美國商務部依據《1962年美國貿易擴展法》第232款，對美國進口鋼鐵和鋁展開調查。美國其他法律包含法定指導方針和公共程序，要求政府在經濟環境變化時對貿易措施進行審查，並適時取消不合時宜的貿易障礙。但《1962年美國貿易擴展法》與其他法律不同，它賦予美國總統極大的自由裁量權。即特朗普不僅可以單方面決定實現貿易限制的規模和形式，也可決定是否以及何時終止該貿易措施。換句話說，若特朗普採取該項貿易措施，將沒有時間上的限制。
從美國國內看，特朗普政府宣布對鋼鐵和鋁產品徵收關稅後，或引發更多以國家安全為由開展的調查，比如，鈾產品進口或將成為特朗普政府新的調查目標。而從國際上看，其他國家也可以以國家安全為由證明其設置貿易壁壘的合理性。既然鋼鐵和鋁對國家安全很重要，飛機和半導體對一國安全也很重要，因此要進而限制美國飛機和半導體進口，這將打擊美國出口的支柱產業。據報道，歐盟近日發聲表示，將對美國的一些特定商品提高徵稅作為回應，具體商品清單正在商討之中。
對全球貿易來說，若各國都以國家安全為由實施進口限制，無疑會對當前的國際貿易體系構成威脅。世界貿易組織（WTO）爭端解決機制中規定，其他國家有權通過正式的爭端程序，合法地對抗一國的貿易保護政策。若其他國家將美國的新貿易保護措施訴至WTO，則可能出現三種情況：一是其他國家贏得訴訟，特朗普不承認WTO裁決，甚至可能以此為契機宣布美國退出WTO；二是其他國家在訴訟中失敗，則為所有國家以國家安全為由施加貿易限制打開大門；三是其他國家由於擔心獲勝後的結果，沒有國家向WTO訴訟，則可能導致它國對給予規則的國際貿易體系喪失信心。不管何種結果，都將使WTO處於尷尬境地。
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