銀監會與保監會合併，中國機構改革背後有哪些國際經驗？

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中國擬將監管著全國43萬億美元金融資產的機構合併重組，締造出一個新機構，提高對銀行和保險行業的監管力度。

根據提交給全國人大會議的國務院改革計劃，中國保監會將與中國銀監會合併。中國保監會成立於1998年，監管著17萬億元人民幣（約合2.7萬億美元）的保險資產，銀監會則監管著4000多家總資產達40萬億美元的銀行。這是自中國銀監會2003年成立以來的最大規模金融行業監管改革。

這個新機構將成為中國遏制金融風險行動的核心。政府降低金融風險的行動上個月有新的發展，祭出前所未見的行動，由保監會接管安邦。

同時，銀監會與保監會合併後部分權力將交給中國央行，這是央行逐步擴增監管權力的另一個跡象。根據3月13日公布的提案，部分銀監會和保監會職能將劃入中國央行，其中包括擬定重要法規草案、審慎監管職責。

根據提案，主要職責是依照法律法規統一監督管理銀行業和保險業，維護銀行業和保險業合法、穩健運行、防範和化解金融風險，維護金融消費者合法權益，維護金融穩定，以解決現行體制存在的監管職責不清晰、交叉監管和監管空白等問題。

中國銀行業監督管理委員會和中國保險監督管理委員會將合二為一，成為2003年以來的最大行業改革壯舉。根據3月13日提交給全國人大會議審議的方案，部分銀監會和保監會職能將劃入中國央行，其中包括擬定重要法規草案、審慎監管職責。

方案稱「金融是現代經濟的核心，必須高度重視防控金融風險、保障國家金融安全」，並表示要解決現行體制存在的交叉監管等問題。

中國2017年7月宣布成立金融穩定發展委員會這個新機構，自那以後，銀行、保險和證券市場的監管機構都加大力度打擊了影子融資及其他被察覺到的風險。這些監管機構重點遏制了理財產品、信託產品和同業負債的增長——這些都是中國巨大的平行融資行業的動力來源。

在主席郭樹清的領導下，銀監會也向存在隱瞞不良貸款真實水平等違規行為的金融機構開出了創紀錄的罰單。而在項俊波2017年4月因涉嫌嚴重違紀而下台之後，中國保監會主席一職迄今懸空。

包括2月被政府接管的安邦保險集團在內，一些保險公司近年通過出售高收益率的短期產品推高了銷售收入，並把所得款項用於購買上市公司和海外資產。這曾促使那些使用槓桿來收購股票的公司被稱為「野蠻人」。

自2016年以來，中國保監會收緊了對短期產品的審查，並限制了保險公司的收購行為。

監管機構正在遏制風險的其他跡象包括：

作為中國影子銀行業最危險的角落之一，理財產品的規模在2013年至2015年間平均每年增長50%左右，然而在2017年僅增長了1.7%

銀行間負債在2017年出現了七年來的首次下跌

2017年，共有1877家金融機構被罰沒了逾29億元人民幣，罰沒金額較前一年激增9倍

約270名銀行高管受到了懲處，有的被終身禁止從業

瑞信私人銀行駐香港的大中華區副董事長陶冬稱，銀監會和保監會合併是跟上更加一體化的金融世界的必要之舉；系統性風險的很大一部分也來自跨資產類別領域，中國政府正在朝著正確的方向採取行動、控制金融風險和降低債務槓桿。

全球資產規模前十的銀行有四家來自中國，它們是：中國工商銀行、中國建設銀行、中國農業和中國銀行。

3月13日，中國公布了期待已久的機構改革方案，有趣的是，方案中對國務院部門的增減重組，其思路除了應對中國現實問題的需要，也能看到一些英美經驗的影響。

強化央行職能的英國經驗

整合銀監會保監會，組建中國銀行保險監督管理委員會之外，方案還透露的一個重要信息——「將中國銀監會和保監會擬定銀行業、保險業重要法律法規草案和審慎監管基本制度的職責，劃入中國人民銀行。」這為央行金融監管地位上升提供了制度保證。

過去「一行三會」分立的思路是，中央銀行負責貨幣政策，「三會」負責金融監管。近年防控金融風險，宏觀經濟降槓桿的需求強烈，很多重大政策舉措由中國央行推動，特別是2016年開始對商業銀行進行宏觀審慎評估(MPA)，這使央行的金融監管職能顯著強化——形成貨幣政策+宏觀審慎監管的「雙支柱框架」。銀、保監會的合併，則更側重於對金融機構行為的微觀監管，解決現有體制交叉監管和監管空白的問題。

這與英國2008年金融風暴後的監管框架調整有異曲同工之處。危機後，英國將原來大一統的混業監管機構金融服務局(FSA)拆分，其審慎監管職能交給貨幣當局英國央行(BOE)下設的審慎監管局(PRA)。此外，英國央行內部新設金融政策委員會(FPC)，負責宏觀審慎政策和金融穩定。FSA原有的微觀監管職能重組為金融市場行為監管局(FCA)，形成了BOE負責宏觀審慎監管，FCA負責金融機構行為監管的「雙峰模式」。

3月9日，中國央行行長周小川在兩會記者會上回答彭博社提問時表示，2017年成立的國務院金融穩定與發展委員會，辦公室放在央行，表明央行將在金融監管框架中起到更重要的作用。他並稱，此次機構改革「主要依據中國國情，也參考了國際上各種不同的金融監管機構的設置，參考的過程中也研究了所謂『雙峰』監管的體制。」

專門機構管理退役軍人的美國經驗

此次國務院組成部門調整中，新組建的部級機構多為在原有部委基礎上增減合併相關職能而來，如新成立的自然資源部，整合了原有的國土資源部、國家海洋局和國家測繪地理信息局，同時納入了國家發改委、水利部等部委的一部分職能。又如，新組建的應急管理部，整合了原有正部級機構國家安全生產監督管理總局的機構和職責。

組建退役軍人事務部，則是一個跳出現有部委設置，全新設立的部級機構。退役軍人事務部整合了民政部的退役軍人優撫安置，人社部的軍官轉業安置，以及中央軍委政治工作部、後勤保障部的有關職責，但首次將這些職責集中到一個機構，並升為部級。

中國組建退役軍人事務部，在退役軍人普遍存在改善待遇要求，及軍隊推動裁軍精簡員額的背景下，有利於加強這一領域的政策協調，應對現實挑戰。同時，這種做法也有國際先例。世界第一軍事強國美國早在1930年代就成立了退伍軍人管理局(Veterans Administration)， 並在1989年正式組成美國聯邦政府的一個部——退伍軍人事務部(Department of Veterans Affairs)。

此外，為應對來華外國人不斷增加，中國新組建國家移民管理局，並隸屬公安部管理。這與美國聯邦政府設立公民和移民服務局(Citizenship and Immigration Services, USCIS)，隸屬國土安全部(DHS)管理的架構，也有相似之處。

撰文：彭博社

編輯：馬傑、張爍

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