食葯監為何要併入市場監管總局？也許這就是答案

來源：經濟觀察網 記者 王雅潔

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國家食葯監管部門迎來又一次機構改革。根據3月13日公布的國務院機構改革方案，國家食品藥品監督管理總局納入全新組建的國家市場監督管理總局。

當天，十三屆全國人大一次會議召開第四次全體會議，聽取國務委員王勇關於國務院機構改革方案的說明。

方案提出，組建國家市場監督管理總局，承擔國家工商行政管理總局的職責，國家質量監督檢驗檢疫總局的職責，國家食品藥品監督管理總局的職責，國家發展和改革委員會的價格監督檢查與反壟斷執法職責，商務部的經營者集中反壟斷執法以及國務院反壟斷委員會辦公室等職責整合，組建國家市場監督管理總局，作為國務院直屬機構。

國家行政學院社會和文化教研部副教授胡穎廉認為，此次機構改革「大市場-專藥品」模式抓住了當前食葯安全治理的兩大關鍵：食品安全監管的協調力和綜合性，藥品監管的特殊性和專業性。

事實上，從1998年國家葯監局的成立，到2018年這一輪最新的機構改革，中國食葯監管體制正在日趨完善。

胡穎廉對記者說：「1998年國家葯監局成立，標誌著中國現代意義上食葯監管的興起。近20年來，食葯監管體制幾經變遷，總體經歷了從『垂直分段』向『屬地整合』的轉變。」

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新挑戰

方案提出，將國家工商行政管理總局的職責，國家質量監督檢驗檢疫總局的職責，國家食品藥品監督管理總局的職責，國家發展和改革委員會的價格監督檢查與反壟斷執法職責，商務部的經營者集中反壟斷執法以及國務院反壟斷委員會辦公室等職責整合，組建國家市場監督管理總局，作為國務院直屬機構。同時，組建國家藥品監督管理局，由國家市場監督管理總局管理。

不再保留國家工商行政管理總局、國家質量監督檢驗檢疫總局、國家食品藥品監督管理總局。

考慮到藥品監管的特殊性，還將單獨組建國家藥品監督管理局，由國家市場監督管理總局管理。市場監管實行分級管理，藥品監管機構只設到省一級，藥品經營銷售等行為的監管，由市縣市場監管部門統一承擔。

「本輪食品藥品監管機構改革真正體現頂層設計，超脫部門搞改革，超越監管看安全，是新時代的新氣象」，胡穎廉認為，任何改革方案都有優勢和挑戰。「大市場-專藥品」模式抓住了當前食葯安全治理的兩大關鍵：食品安全監管的協調力和綜合性，藥品監管的特殊性和專業性。

總體上說，是目前市縣普遍採取市場監管綜合執法的前提下，用「小折騰」獲取「大紅利」的方案，一定程度上有利於監管統一性。這一方案面臨的最大挑戰是食品藥品安全監管的專業性如何保障，這也是過去基層綜合執法改革帶給我們的最大思考。

改革從縱橫兩個維度調整監管體制，一是科學劃分機構設置和職責，在強化綜合執法的同時，強調專業的事由專業的人來做，所以單獨組建國家藥品監督管理局；二是合理界定中央和地方機構職能和權責，解決上下一般粗的「權責同構」問題，所以藥品監管機構只設到省一級，帶有一定垂直管理的意義，與市場監管分級管理相區別。

不過，需要注意的是，大市場不是大工商，藥品監管也並沒有回到2013年之前模式。「我們對改革的理解不要停留在機構拆分、合併、重組的狹隘視角，更不存在『誰併入誰』的問題，而是國家治理現代化背景下的機構範式革新。」胡穎廉說。

溯源

早在1998年時，為適應建立社會主義市場經濟體制轉變政府職能，實現政企分開的要求，國務院曾組成部門進行了全方位的機構改革，撤銷專業管理部門，加強綜合經濟管理部門。

同年國家藥品監督管理局誕生。如今，經過一系列食品藥品安全事件後，國家通過調整體制、修訂法律、創新政策、增加投入回應社會訴求。這其中，體制調整和機構改革經歷了從「垂直分段」模式向「屬地整合」模式的演變。

胡穎廉對記者表示，2001年中國實行藥品監管省以下垂直管理，2003年機構改革時組建國家食品藥品監督管理局，明確質監、工商、衛生分段監管格局和食葯監綜合協調職責。

在大部門制的背景下，2008年國務院機構改革將國家食葯監局作為衛生部代管的國家局，並調整食品藥品監管省以下垂直管理體制，實行屬地分級負責，強化地方政府負總責，同時將食葯監與衛生部門在食品安全領域的職責進行對調。

他認為，十八大以來，隨著經濟社會變遷和食品藥品安全風險變化，機構改革呈現鮮明的新時代特色。

具體來看，2013年啟動食葯監管機構改革以後，各級政府整合質監、工商、食葯監部門的食品安全監管機構和隊伍，相對集中監管，解決了「九龍治水」這一基礎性難題。

同時，2014年進行市場監管綜合執法改革，一些地方在市縣兩級推行市場監管部門「多合一」。

「上述兩項改革原本是並行的，但地方在財力、編製、機構數、時間等約束下』兩步並一步走』，採取了工商、質監、食葯監等部門成建制整合成市場監管局的做法，」胡穎廉說：「這一方面充分利用原工商體系的完整性，解決了食葯監在鄉鎮基層缺乏機構和隊伍的問題；另一方面又解決了工商、質監下放到地方後政府工作機構數量增多，以及工商職能調整後機構和隊伍重新定位的問題。」

客觀而言，改革有利於解決職能交叉，充實監管力量，提高監管覆蓋面，發揮監管資源規模優勢，加強基層機構和隊伍建設。

然而，綜合執法對食葯監管專業性的影響尚存爭議。食品藥品安全具有很強的專業性和技術性，是最大的民生和最基本的公共安全，需要站在人民健康、社會穩定的高度來看待。個別地方在體制改革中沒有突出食品藥品安全監管水平和能力，單純追求機構合併，異化了改革初衷。

相關報告指出，綜合執法改革在一些地方弱化甚至邊緣化了食品安全監管職能，綜合執法改革使得藥品監管力量有所弱化，監管人員多由其他部門劃轉，人員老化、專業知識匱乏，專業人員流失較嚴重。

此外，地方政府決策還存在一定程度的模仿和跟風。強大的產業與強大的監管互為支撐。按照一般規律，農牧業生產和食品藥品生產加工規模大的地區應當單設食葯監管機構，實現監管與產業相匹配，而現狀並非如此。

胡穎廉通過一系列研究了解到，各地綜合執法改革具有明顯的政策擴散效應，地理因素是最重要的影響變數，截至2017年2月，全國有約三分之一的副省級市、四分之一的地級市、三分之二的縣實行了市場監管綜合執法，一半以上採取工商、質監、食葯監「三合一」，還有的是「四合一」「五合一」模式。

目標

歷經多年的食葯監管機構改革，即將迎來新的變化。

隨著社會變遷，中國的食品安全風險和形勢也在發生變化。要解決的問題不同，其理念、機構、手段也需要發生相應變化。

胡穎廉表示，多年來，為了構建更完善的食葯監管體制，監管層頻頻就調整體制、修訂法律、出台政策、增加投入展開動作，在這其中，體制和機構調整便是最重要的動作之一。

方案表示，改革市場監管體系，實行統一的市場監管，是建立統一開放有序的現代市場體系的關鍵環節。為完善市場監管體制，推動實施質量強國戰略，營造誠實守信、公平競爭的市場環境，進一步推進市場監管綜合執法、加強產品質量安全監管，讓人民群眾買得放心、用得放心、吃得放心，方案提出，將國家工商行政管理總局的職責，國家質量監督檢驗檢疫總局的職責，國家食品藥品監督管理總局的職責，國家發展和改革委員會的價格監督檢查與反壟斷執法職責，商務部的經營者集中反壟斷執法以及國務院反壟斷委員會辦公室等職責整合，組建國家市場監督管理總局，作為國務院直屬機構。

其主要職責是，負責市場綜合監督管理，統一登記市場主體並建立信息公示和共享機制，組織市場監管綜合執法工作，承擔反壟斷統一執法，規範和維護市場秩序，組織實施質量強國戰略，負責工業產品質量安全、食品安全、特種設備安全監管，統一管理計量標準、檢驗檢測、認證認可工作等。

胡穎廉認為，後續政策落地應注意三個方面：第一是事權科學劃分，基於食品和藥品在產業基礎、風險類型等方面差異，藥品上市前監管權盡量集中，食品生產經營和藥品經營銷售日常監管權適當下沉；第二是改革因地制宜，可賦予省級改革自主權，食品藥品產業集中的地區，還是可以允許單獨設立食品藥品監督管理局；第三是監管人員積極性保障，地方機構改革要充分考慮基層一線監管執法人員訴求和利益，這對於經歷了多輪改革的食葯監管人員尤為重要。

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