應急管理部大手筆整合，公安消防部隊如何轉制是後續焦點
（資料圖 來自網路）
《財經》記者 劉思維/文 李恩樹/編輯
3月13日上午，國務院機構改革方案提請十三屆全國人大一次會議審議。根據該方案，新的機構、應急管理部作為國務院組成部門將被組建，同時，國家安全生產監督管理總局將不再保留。應急管理部將整合國家安全生產監督管理總局、國務院辦公廳、民政部、國土資源部、水利部、農業部、國家林業局、中國地震局、國家防汛抗旱總指揮部等10多個機構的相關職責，被認為是此次機構改革中最大的手筆之一。
按照改革方案，公安消防部隊、武警森林部隊轉制後，與安全生產等應急救援隊伍一併作為綜合性常備應急骨幹力量，由應急管理部管理。這也意味著，消防等現役武警戰士或將隨著此次機構改革從軍隊系統剝離。
統一分散職能
國務委員王勇在關於國務院機構改革方案的說明中稱：應急管理部主要職責是，組織編製國家應急總體預案和規劃，指導各地區各部門應對突發事件工作，推動應急預案體系建設和預案演練。建立災情報告系統並統一發布災情，統籌應急力量建設和物資儲備並在救災時統一調度，組織災害救助體系建設，指導安全生產類、自然災害類應急救援，承擔國家應對特別重大災害指揮部工作。指導火災、水旱災害、地質災害等防治。負責安全生產綜合監督管理和工礦商貿行業安全生產監督管理等。
四川省應急管理學會副會長顧林生認為，中國近15年來公共突發事件，包括汶川地震、南方雪災、蘆山地震等的應急救援經驗和教訓，是改革的最大動力。此前，應急管理職能分散在國土資源局、地震局、水利部、民政部等多各個部門，一遇災情，多頭指揮，資源、權責分散，部門之間難協調，效能低下。
改革的亮點在於整合資源和力量新組建一個一級管理的防災減災救災體制，成立應急管理部，走「大安全」「大應急」部委制，也是主要發達國家的做法。顧林生評價，應急管理部成立後，也方便與社會力量、民間救援、國際救災力量直接對接，有利於中國對外緊急救援工作和實施人道主義救助。
方案還強調中央統籌救援力量和啟動國家響應機制的同時，要求地方做為主體開展救災的規則。
例如，成立應急管理部後，一旦遇到地震，地震局發布信息監測通報，不需要跨部門審批，應急管理部將第一時間啟動應急預案，已經被整合的消防武警隊伍常備隊伍和地震專業救援隊迅速出動，地方調配救援物資，與此同時，民間救援力量直接與應急管理部社會力量部門對接，氣象信息、地質信息整合起來迅速由應急管理部統一公布。這將極大提高救援效能。
值得一提的還有，將常規的政府常備救援力量與農林水地等部門的專業力量整合。改革方案顯示，公安消防部隊、武警森林部隊轉制後，與安全生產等應急救援隊伍一併作為綜合性常備應急骨幹力量，由應急管理部管理。
李明（化名）曾在京冀兩地消防部隊從事了17年消防工作，於2017年離開消防部隊。他認為，領導體制不順，消防和安監部門之間的職能重合與衝突決定了必須改革。李明在工作中曾對此深有體會，一塊放置在安全通道的指示牌在安監部門和消防部隊之間有兩套標準，前者體系中稱其為「導流標誌」，後者體系中被稱作「疏散指示標誌」。
這樣的衝突還發生在應急體系上，安監部門的煤礦安全救援隊伍採用的是礦下安全生產的應急體系，而消防部隊的應急體系針對城市地上空間和高層樓宇，職能的交叉以及體系的衝突，造成執行任務時的協調困難。
現役消防官兵如何轉制？
此番應急管理部的改革中涉及消防轉制，這一轉制因改革力度之空前、涉及人員之龐巨而備受關注。
改革方案說明中提到，公安消防部隊、武警森林部隊轉制後，與安全生產等應急救援隊伍一併作為綜合性常備應急骨幹力量，由應急管理部管理，實行專門管理和政策保障，制定符合其自身特點的職務職級序列和管理辦法。
不過，改革方案並未明確轉製程度及路徑，接受《財經》記者採訪的多位學者傾向認為，轉制有可能是「軍轉民」，將現役消防武警戰士從軍隊系統中剝離，推動此前一直呼籲的消防職業化改革。
與歐美的職業消防員不同，在中國消防部隊是現役軍人，消防部隊和森林、黃金、水電、內衛一樣屬於保障國內安全生產的武警部隊序列。消防官兵的晉陞、調用、考察、工資津貼獎金髮放和部隊管理歸公安部和武警總部雙重領導。
因為接受軍事管理，現役消防部隊的優勢主要體現在戰鬥力強大、全年「戰備」無休，但也存在一些問題。
李明介紹，最主要的一點是受服役期等原因影響，人才流失嚴重，許多有經驗的消防官兵因為轉業離開消防隊伍；另外，和職業消防員相比，現役消防官兵理論素養不足，無法應對複雜的災害情況。深刻教訓是，在「8·12」天津爆炸事件中，面對危化品爆炸，消防隊員缺乏對現場情況的明確判斷，選擇用水滅火，未能有效處理，甚至造成傷亡。
在中國也有企業消防員存在，一般分為兩種情況：一種是為石油化工民航等危化品行業提供消防員服務的企業消防員；另一種是因為地方消防站點人員缺乏，社會招聘的合同制消防員。後者的福利待遇和現役消防官兵相比難以保障。
雖然依託消防建立綜合的應急隊伍是一種國際趨勢，但消防職業化後面臨的挑戰不容小覷。
消防職業化後，增設消防站點、大量增員成為必然趨勢，首先面臨的難題是，高危行業門檻下，如何保證消防隊伍人員充足？
國家行政學院應急管理培訓中心副教授曹海峰介紹，消防人員和站點缺口一直存在。
中國現役消防員隊伍嚴重不足，約有16萬人，按照人口比例計算，約佔萬分之1.2。而發達國家消防隊伍的比例基本在萬分之20左右。有的城市甚至更多，例如，紐約市人口830萬，消防隊伍就有1.5萬人。解決這個問題需要配套的防護措施、醫療保險措施跟進，營造比較良好的職業環境。可以仿照歐美國家的做法，推行志願消防員。法國25萬消防員，80%志願消防員，與職業消防員進行同等強度訓練，以獲得資格認證，出現災情的時候，在周圍3公里範圍內便可收到救援指令。
要實現這些，將給中央和地方財政帶來巨大壓力。按歐美國家消防員的配置比例，單靠政府財政很難負擔，只能靠政府主導加上社會各界參與，形成合力。
此外，改制以後若失去軍隊化管理的優勢，消防員戰鬥力如何保障？
曹海峰建議，可以參考歐美國家的做法，制定科學合理的制度設計指揮架構，比如在標準化指揮體系里設置安全官，出警後進行災情偵查，明確是否適合救援。另外需明確緊急避險權實行的條件，如遇到符合緊急避險條件的危險情況，消防員有不實施救援的權利。
是否應該承擔安全生產監督職能？
國家層面成立應急管理部，將對地方產生什麼影響？
顧林生分析，省一級的部門會跟著中央改，市縣一級如何做，還需要重新考慮。一種猜測是，應急辦將獨立出來；國家安全生產監督管理總局取消，地方也隨之不再保留安監部門；消防部隊和武警森林部隊改制，地方也會改；國土、農業、水利等其他幾個部門也會隨著改革推進，順應中央改革的潮流，被劃給應急管理廳局辦管理。
「中央和地方改革步調必須統一，否則改革對應不上難以推行。接下來應修法，確保改革的合法性。」顧林生說。
按照改革方案，應急管理部不僅承擔後端的應急救援職能，還承擔了前端的安全生產監督管理職能和防災減災預防指導工作。後者主要指「負責安全生產綜合監督管理和工礦商貿行業安全生產監督管理等」。
關於應急管理部是否該承擔綜合監督管理職能，當前出現兩種聲音。
一種認為，應把這塊職能從應急管理部剝離出來，使前後端分開，這樣能讓應急管理部的職能更加聚焦。
按照國際慣例和安全生產領域的改革精神，前端安全生產職能應該落實到行業運行。2016年12月，國務院關於推進安全生產領域改革發展的意見精神強調，明確部門監管責任。按照管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全和誰主管誰負責的原則，釐清安全生產綜合監管與行業監管的關係。
曹海峰稱，由於工礦商貿行業缺乏行業監管，因此這一部分安全生產監督管理的責任就落到原國家安全生產監督管理總局。按照改革方案，國家安全生產監督管理總局將取消，其職能能否全部轉嫁到應急管理部，需要進一步理順。
另一種觀點認為，防災減災救災連在一起不能脫離，應由專業的職能部門做防災減災工作，應急管理部應承擔防災減災、安全生產綜合監督管理的職能。
「災害發生的情況很少，在平時，應急管理部應該發揮綜合監督管理職能，監督國土、水利、農業、住建、教育等部門做好防災減災工作。」顧林生說。
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