政府採購行為的可訴性

李璐

安康鐵路運輸法院審判員

平利縣春暉照明有限責任公司訴平利縣正陽鎮人民政府政府採購行為案

該案例榮獲全國法院系統2017年度優秀案例分析暨「促公正·法官夢」第四屆全國青年法官優秀案例評選活動二等獎

【裁判要點】

對認為政府採購行為排除和限制競爭的救濟途徑除了按照《政府採購法》通過異議和投訴促使監管部門履行監督管理職責以外，當事人能否直接以採購人為被告提起行政訴訟？針對此問題《政府採購法》並無明確規定，但政府採購行為的天然行政性又決定了其對他人權利義務產生影響時當事人可以依據《行政訴訟法》相關規定提起行政訴訟，依法對其採購行為合法性進行審查。

【基本案情】

原告平利縣春暉照明有限責任公司（簡稱春暉照明公司）

被告平利縣正陽鎮人民政府（簡稱正陽鎮政府）

第三人平利縣奕超光電科技有限公司（簡稱奕超光電公司）

2016 年 12 月 16 日，被告正陽鎮政府經政府採購部門批准，根據政府採購程序，與陝西安信公司簽訂了《政府採購項目委託代理協議書》，將平利縣正陽鎮張家壩路燈亮化 工程項目委託給陝西安信公司，陝西安信公司作為該政府採購項 目的代理機構辦理該採購項目招標代理及採購文件編製事宜。 2016 年 12 月 19 日，陝西安信公司在陝西省政府採購網站上發 布《關於平利縣正陽鎮張家壩路燈亮化工程詢價公告》，公告載明該政府採購項目採用詢價方式採購，並載明供應商資質要求、詢價文件發售時間地點、報價截止時間及地點等內容。公告報名期間，陝西安信公司分別收到奕超光電公司、隆昌照明集團有限公司、江蘇承煦電器集團有限公司三家投標企業的投標申請。在詢價截止時間之前，上述三家供應商均提交了詢價響應文件。2016 年 12 月 26 日，採購人正陽鎮政府及採購代理機構陝西安信公司在平利縣正華商務酒店一樓會議室舉行了詢價會議。當日，陝西安信公司向被告正陽鎮政府報送了《平利縣正陽鎮張家 壩路燈亮化工程詢價結果函》（以下簡稱「詢價結果函」）。被告 正陽鎮政府根據詢價小組的詢價結果和採購代理機構的《詢價結果函》，同意詢價小組的評審結論，並向陝西安信公司出具了《定標復函》，確定平利奕超光電公司為成交單位。2016 年 12 月 27 日，陝西安信公司在陝西省政府採購網站發布《平利縣正陽鎮張家壩路燈亮化工程詢價成交公告》。2016 年 12 月 28 日，陝西安信公司向平利奕超光電公司發送平招函[2016]268 號《中標通知書》。原告春輝照明公司分別於 2016 年 12 月 29 日、2017 年 1 月 4 日、2017 年 1 月 17 日，就平利縣正陽鎮張家壩路燈亮化工程的採購行為向被告正陽鎮政府提出質疑申請和投訴。

【裁判結果】

依照《中華人民共和國行政訴訟法》 第二十五條第一款、第四十九條一項、《最高人民法院關於 適用若干問題的解釋》第三條第一 款一項之規定，裁定：駁回原告平利縣春暉照明有限責任公司的起訴。宣判後原告春輝照明公司提起上訴，西安鐵路運輸中級法院裁定：駁回上訴，維持原裁定。

【裁判理由】

安康鐵路運輸法院認為：《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一 款規定：「行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關係的 公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。」本案中，被告正陽鎮政府依法委託陝西安信公司作為政府採購代理機構，在陝西安信公司按照政府採購程序將政府採購項目相關信息公告後，原告春輝照明公司並未在公告期間內按照要求申請報名並提交有關文件資料，根據《中華人民共和國政府採購法》第二十一條規定，供應商是指向採購人提供貨物、工程或者服務的法人、其他組織或者自然人，因此原告春輝照明公司不是本案政府採購項目的供 應商。同時，根據《政府採購法》的相關規定，供應商認為採購文件、採購過程和中標、成交結果使自己的權益受到損害的，可依照程序和要求通過質疑、投訴以及複議或訴訟等途徑來解決。也就是說，在政府採購活動中，法律只賦予供應商有提出質疑、投訴等救濟權利，而原告春輝照明公司不是本案政府採購項目的供應商，其提起行政訴訟沒有法律依據。此外，《政府採購法》 雖規定政府採購合同適用合同法，但本案原告春輝照明公司是以被告正陽鎮政府在政府採購過程中，發布採購文件違法限制供應商的資質，損害其公平競爭權為由向本院提起訴訟，並請求撤銷違法採購行為，其訴請依法應屬人民法院行政案件受案範圍。因此，被告正陽鎮政府及第三人奕超光電公司辯稱本案屬於民事案件受案範圍的理由，本院不予採納。綜上，原告春輝照明公司與 本案政府採購行為沒有法律上的利害關係，其不是本案的適格原 告，故應依法駁回其起訴。

西安鐵路運輸中級法院認為，被上訴人正陽鎮政府依法委託陝西安信公司作為政府採購代理機構，在陝西安信公司按照政府採購程序在陝西省政府採購網站上發布本案政府採購項目詢價公告後，上訴人春輝照明公司並未在公告期間內按照要求提交投標申請及在詢價截止時間之前提交響應文件，其未參與本案政府採購項目的政府採購活動，故其不是參與本案政府採購項目政府採購活動的供應商，一審法院認為上訴人春輝照明公司與本案政府採購行為沒有法律上的利害關係，其不是本案適格原告，依法裁定駁回其起訴並無不當。綜上，原審法院認定事實清楚，適用法律正確，上訴人春輝照明公司的上訴理由不能成立，本院不予支持。

【案例注釋】

行政行為直接施加於當事人或對其權利義務造成影響是提起行政訴訟的必須前提，在本案中，原告認為被告發布的招標公告對供應商資質要求，外省企業在陝承攬業務前，應登陸陝西省建築市場監管與誠信信息一體化平台錄入企業基本信息，陝西省建築市場一體化平台企業庫無法查詢的外省建築企業不得參與投標的規定，屬於限制競爭，導致原告在查詢詢價公告後認為自己參與招標被限制，故放棄參與政府採購。依照《政府採購法》第二十條規定，供應商是指向採購人提供貨物、工程或者服務的法人、其他組織或者自然人。原告在政府採購過程中，未表示出其參與意願自然不能被認定為供應商，進而無法認定其與政府採購行為具有行政法意義的利害關係。

這起案件還有一個需要關注的問題是，政府採購行為是否屬於人民法院受案範圍？《政府採購法》規定，供應商認為採購文件、採購過程和中標、成交結果使自己的權益受到損害的，可依照程序和要求通過質疑、投訴以及複議或訴訟等途徑來解決。相關行政法規、規章僅規定了供應商可以向財政、監察等具有監督職責的部門投訴和對投訴答覆行為提起行政複議或者訴訟的權利，對供應商能否直接對政府採購行為提起複議或者訴訟並無直接規定。本案中，原告認為，被告在政府採購行為中發布的詢價公告排除或限制了原告等外地企業參與該政府採購中的競爭，依照《行政訴訟法》第十二條（八）規定，屬於人民法院受理範圍。被告認為，依據《政府採購法》規定政府採購合同適用合同法，政府採購行為屬於民事行為屬於合同法調整範圍，不屬於行政行為，依法不屬於人民法院行政訴訟受案範圍。基於此種爭議，供應商能否直接起訴政府採購行為在司法實踐中並不統一，究其原因在於相關法律法規對政府採購行為的法律性質沒有明確規定。關於政府採購行為，目前學術觀點存在「行政行為說」、「民事行為說」、「行政民事混合說」、「政府採購經濟行為說」，有些偏向民事，有些偏向行政，有的認為兩者混同，有的認為訂立合同之前是行政，訂立之後是民事。一方面，從採購法律關係的主體地位來看，採購人和供應商的法律地位不平等。政府採購法律關係一方的主體是政府機關等公法人，在法律關係中處於主導地位，有權單方面解除、修改合同，限制供應商的資格等，所以「政府採購當事人之間並不完全遵守民事合同的基本原則，而體現出一定的特殊性"。另外，政府採購法律關係中處於主導的一方恆定，而相對方並不確定，也有別與普通的民事採購。從政府採購的宗旨來看，其目的在於實現公共利益，而並非出於當事人的私益，即政府採購具有非營利性。儘管政府採購也注意減少財政開支，節省成本，但目的並非為了營利，而是為了向社會提供優質的公共服務。政府採購法律關係中，採購合同條款由採購人單方擬定，供應方的意思表示受到限制，與民法上的意識表示自由相區別。另一方面，政府雖然是政府公權力機關，但在政府採購的過程中，並沒有絕對的行政性權力。採購實現的前提在於雙方當事人在意思自治的基礎上達成採購契約，並且政府作為政府採購合同的一方當事人，是以與供應商同等的身份參與到政府採購合同法律關係中，而這種法律關係即是採購人與供應商之間的債權債務關係，對雙方當事人都具有拘束力。政府作為採購人並沒有優於普通經濟主體的供應商的法律地位，雙方之間的買售關係與私人之間的買售關係無異。因為各家觀點各有道理，實務界迴避了對政府採購行為性質的認定。政府採購法中並未明確政府採購行為的性質，而是籠統的規定，政府採購合同適用合同法等其他法律，但對政府採購其他環節如何處理，發生爭議是按照民事訴訟途徑還是行政訴訟途徑，政府採購法並無明確規定，但在簽訂採購合同前的項目審批、招標詢價、招標等均是由採購方決定實施，其行為帶有鮮明的行政性特點，如果按照民事訴訟程序審理，按照「誰主張誰舉證」的原則，供應商的舉證難度顯而易見。另外按照政府採購法規定投訴人提起行政複議或者行政訴訟的處理方式，針對的是監管部門作出的投訴處理決定或者監管部門的不作為。在進行行政複議和行政訴訟時，審查的對象只能是監管部門的作為或者不作為，缺少對政府採購活動中採購人和供應商之間的糾紛審查，難以對實際糾紛作出有效的處理。因此針對《政府採購法》未作明確規定的內容，依照《行政法訴訟法》可以立案受理的，也應當按照行政訴訟途徑將政府採購行為納入行政訴訟審查範圍。

策劃：劉小鵬

編輯：張慧穎

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