俠客島：陸昊執掌的這個全新部門，到底是做什麼的？

今天上午，經過投票表決和習近平簽署主席令，新一任的國務院系統負責人亮相公眾。

值得一提的是，其中許多人所在的部門、擔任的職位，是此次機構改革中新出現的。比如，曾任北京市副市長，黑龍江省委副書記、省長的陸昊，最新的職位，是自然資源部部長。

這個全新的部門，相信大家關注也有幾天了。昨天全國人大批准的國務院機構改革方案中的第一條，也對它做了描述：

組建自然資源部。將國土資源部的職責，國家發展和改革委員會的組織編製主體功能區規劃職責，住房和城鄉建設部的城鄉規劃管理職責，水利部的水資源調查和確權登記管理職責，農業部的草原資源調查和確權登記管理職責，國家林業局的森林、濕地等資源調查和確權登記管理職責，國家海洋局的職責，國家測繪地理信息局的職責整合，組建自然資源部，作為國務院組成部門。自然資源部對外保留國家海洋局牌子。

不再保留國土資源部、國家海洋局、國家測繪地理信息局。

術語很多、部委也很多，可能很多人看了一頭霧水。所以今天島妹就給大家分析一下，這一囊括了8個部委、局的自然資源監管職能和空間規劃職能的全新機構，其組建的背後，究竟有著怎樣的頂層思考？

現狀

故事可以從一隻青蛙講起。

話說，有一種珍稀青蛙，生活在湖泊、濕地和周圍的農田、山林之中。為了保護好它，法律賦予了林業和漁業部門的主管職責。不過，在此之前，大型湖泊和水庫同時歸屬於水利部門管理，而農田、山林也同時涉及到國土部門。

這樣一來，問題就出現了，青蛙在水裡游就歸漁業管，跳到岸上就歸林業或者國土部門管，被人抓了呢，就歸工商管……很自然地，在青蛙的管理上，我們很容易看到類似於基層執法時「七八個大蓋帽，管不好一個破草帽」的「政出多門」、「九龍治水」現象。

當然，青蛙的故事只是一個比喻，並無確指。但這一故事，卻折射出了當前機構管理中的一個重要問題：行政機構的「條塊化」職權分割。

客觀地說，這種行政機構「條塊化」的形成有其歷史原因。比如1982年的國務院機構設置，我們可以看到一大批非常有存在感的產業型管理部門，像農林牧漁部、水利部、石油工業部等。這些部門既負責相應的產業發展，又負責對應類目的自然資源管理。

平心而論，這種模式有其優勢：集中力量辦大事，專業性強，行政效率高。也正是因為如此，此後國務院各部門雖經多次調整，但不同部門分別管理不同類別自然資源的慣例，還是保留了下來。但隨著時代發展、社會變遷，權責分工的界限越來越清晰，「九龍治水」的問題開始越來越多地暴露出來。

顧名思義，「九龍治水」就是所有的龍都去治水，沒有人管布雨之事。映射到現實中，就是對於那些立竿見影、有利可圖的項目，大家都想擠進去分一杯羹；對於那些投入大、見效慢還得罪人的項目，大家都往後退，比誰跑得快。最後，監管空白和監管打架的現象就這樣形成了。

整合

在此背景下，整合的意義與優勢就凸顯出來。有人還會問：那這次有自然資源部，還有生態環境部，它們之間的職責又有什麼區別？

簡言之，自然資源部整合了原國土等8個部、委、局的規劃編製和資源管理職能，生態環境部整合了原環保等七個部、委、辦的環境保護與污染防治職能。通俗來說，前者將負責全國960萬平方公里陸地和300萬平方公裏海洋上的所有自然資源的空間規劃和數量監管；後者將主要負責生態環境質量的監管。

這兩個新組建的部門，其實也有相關性。用網友的話來說：兩者合作，將實現 「上管天，下管地，中間管空氣」。這實際上也完整地體現了「山水林田湖草」是一個生命共同體的重要原則。

自然資源部的組建本身也充分體現了整合的優勢。我們可以以改革中涉及到的「土地資源為基礎的空間規劃」為例。

眾所周知，過去，作為社會經濟發展的重要基礎，它曾是發改、國土、住建等主導權競爭的焦點。試想，如果城市邊緣有一塊地，既適合建商場、住宅，又能植樹造林，或恢復成濕地，這塊地在過去一定是不同部門的「必爭之地」。

這樣一來，一項資源的開發或者保護，可能就不是基於科學的理性判斷，或者社會各界的共同需求，而是由多個相關部門中誰更強勢來決定的。在經濟發展優先的導向下，最後往往是資源開發部門而不是資源保護部門「笑到最後」。

現在，自然資源部將幾個部委的規劃職能整合到一起，就能對各類規划進行統籌，相當於真正實現「多規合一」。我們都說要「一張藍圖干到底」，自然資源部的一大重要職責，就是給出這張藍圖的空間底圖，告訴我們哪些地方能開發，哪些地方要保護。

職權

這張藍圖背後的自然資源部職權範圍，簡單來說，可以歸結為兩條紅線。

一條是可以在地圖上肉眼可見的「生態紅線」。各類國家公園、自然保護區、飲用水源地，重要森林、湖泊、海島、濕地等，都要被劃入生態紅線，禁止或限制開發。要知道，這些可是占國土的四分之一到三分之一，關係到中華民族千秋萬代瓜瓞綿延的生態區域，任何情況下都是不能動的。

想動一動？可以想像祁連山的大案處理了多少人。殷鑒不遠。

另外一條則是「資源開發利用上限」。相較於前者，這更像是一條隱形的控制紅線。怎麼理解？說水資源開發利用率、礦產資源開採總量控制指標，可能有些抽象，其實島友們只需要想像越來越緊張的城鎮建設用地指標，就能明白其中通行的道理。

不僅如此，一項自然資源的開發，往往關係到生態系統中的其他要素，如果不加註意，後患更是無窮。

還是以青蛙的生存和棲息為例。如果開採某座大山上的礦產，就會破壞山上的森林植被，從而讓山間的溪流和山下的湖泊乾涸，最後影響某種青蛙的生存。這時候，是否決定開採，可以開採到什麼程度，每年可以開採多少，可以開採幾年等問題的確定，既要考慮社會經濟發展對礦產的需求程度，又要考慮林業資源、水資源破壞帶來的損失，還要考慮青蛙的物種多樣性價值。

這些工作由一個部門統籌，要比多個部門協調高效得多。

確權

總結來看，無論是可見的「生態紅線」，還是抽象的「資源利用上限」，最終表現都是各類自然資源的確權管理。

自然資源全民所有（部分為集體所有），是我國的基本制度之一。不出意外的話，今後各級政府的自然資源部門，都將統一行使其全民所有者職責，負責保護、修復生態紅線以內、資源上限以外的自然資源，並向社會釋放可供生產經營、開發利用的各類自然資源產權。

從這個意義上來說，建立自然資源部來統一管理，並不是像有些人所擔心的那樣出現了計劃經濟的影子；恰恰相反，明確了哪些資源要出於公益目的而保留、保護和修復後，就能更加明確哪些資源可以向市場放開，並可以由更為規範的市場機制來進行配置。

例如，我國目前已經建立的土地使用權、礦業權、林權，正在試行的水權交易或流域水資源生態補償機制，都可以進行進一步地完善和擴容。供給側結構改革，少了作為生產要素之一的自然資源的供給改革怎麼行？

自然資源產權的整體明晰，同時有利於各類資源稅、費的系統化改革。像大家普遍關心的土地財政轉型、房產稅徵收等問題，如果放在自然資源稅費改革的大框架下，可能將有更清晰的認識和理解。同樣的，由於涉及到與財政部、發展改革委等部委的合作，統一交給自然資源部來管理，將再一次體現職能整合的便利優勢。

當然，作為一個掌握著如此巨大職能的新設機構，自然資源部同樣需要考慮與其他部委之間的相互合作、監督的問題；在垂直管理、內部機構融合方面，也有一定的探索空間。對此，我們拭目以待。

文/雲間子

編輯／雪山小狐

喜歡這篇文章嗎？立刻分享出去讓更多人知道吧！