開始打敘利亞主意後，經濟制裁的先行的歐美都幹了啥？

第一軍情作者：況臘生 國防大學博士後

（本文節選自其新書《敘利亞戰爭沉思錄——二十一世紀的微型世界戰爭》）

獨立後的敘利亞，堅決反對美國的中東霸權和以色列的侵略擴張，因此長期遭受歐美長期威脅與制裁。敘利亞內戰爆發後，作為敘利亞的主要經濟夥伴，歐盟充當了對敘經濟制裁的急先鋒，制裁力度之大，制裁範圍之廣，對敘造成了巨大經濟困境。在俄等國全力支持下，敘政府艱難度日。

一、歐盟以罕見力度實施數十輪經濟制裁

敘利亞是歐盟「大周邊」的主要國家之一,為了維護「地中海後院」的安全和穩定，避免整個中東陷人曠日持久的戰亂之中，同時拓展歐洲民主、自由、人權價值觀，與敘利亞經濟比較密切的歐盟，借敘利亞內亂之機，以罕見力度進行經濟制裁，希望「速戰速決」，儘快推翻巴沙爾政權，並將其變成「歐洲版」的民主、自由和市場經濟地位國家。

歐盟數十輪經濟制裁頻繁上場，力度和密度罕見。2011 年 4 月，以侵犯人權為由，歐盟宣布對包括巴沙爾在內的敘利亞高官實施制裁併凍結其資產。5月9日，歐盟決定對敘利亞實施包括禁止向敘出口武器及裝備、凍結巴沙爾的弟弟馬赫爾等13名「應對暴力鎮壓平民負責的」官員及相關人員的資產在內的首輪制裁。到2012年10月15日，歐盟宣布禁止歐盟公民和企業向敘利亞武器出口提供保險或再保險等金融服務在內的經濟制裁，其間17個月中，歐盟對敘實施了多達18輪的經濟制裁，平均每月出台或追加1項。經濟制裁出台間隔較短，各輪的間隔最長為83天，最短只有1天。如此頻繁地對一個主權國家進行經濟制裁，在歐盟對外製裁史上頗為罕見。按照以往的慣例，歐盟通常對受制裁國領導層及其下屬先是進行簽證限制，接著就是拉長黑名單並對相關人員進行財產凍結。然而這一過程通常需要幾年的時間，而歐盟對敘利亞的經濟制裁在幾個月、甚至幾天時間就完成了上述制裁全過程。截止到2017年8月，歐盟共對敘利亞實施了21輪經濟制裁，最新的是對敘使用化學武器的制裁。

美國經濟制裁影響較小。受長期關係交惡和制裁影響，美敘貿易額很小，不到3億美元，所以美國制裁對敘影響較小。美國對敘利亞實施經濟制裁主要集中在金融、電信、航空、軍售和日用商品等領域。2010年5月，美國宣布，對敘利亞的制裁措施將延長一年。敘利亞爆發後，美國立即對敘利亞實施全面制裁。2011 年 4 月，美國以侵犯人權為由，宣布對包括巴沙爾在內的敘利亞高官實施制裁併凍結其資產。但這些制裁措施效果有限，美國國務卿希拉里在公開講話中也不得不承認，鑒於兩國之間一直有「棘手問題」，美國對敘利亞沒有多少影響。

其他西方國家，如日本、加拿大、澳大利亞等國和中東除伊拉克、黎巴嫩、約旦和伊朗之外的國家，也都對敘實施經濟制裁，還有阿盟和土耳其等。

二、經濟制裁領域非常廣泛

隨著歐美等國對敘利亞經濟制裁力度的不斷加大，受到制裁的對象和領域也在不斷增加，涉及個人和企業的財產、能源、金融、設備、武器，以及日常生活用品等多個領域。

禁止金融投資與合作往來，切斷敘利亞政府的資金源頭。2012年2月27日，歐盟禁止成員國與敘利亞公共機構和央行進行黃金、貴金屬及鑽石交易，凍結敘利亞央行在歐盟域內資產。禁止成員國向敘利亞移交以敘利亞本幣計價的票據，以及承製的敘利亞貨幣；禁止歐洲投資銀行繼續向敘利亞銀行發放貸款，禁止對敘利亞貿易的長期金融支持和政府貸款，並中止與敘利亞簽署的主權項目援助合同；禁止歐盟各方繼續購買敘利亞國債；禁止敘利亞銀行在歐盟境內開設新的分行或投資歐盟銀行，歐盟銀行不得與敘利亞銀行建立新的合資企業，禁止通過雙邊和國際金融機構向敘利亞政府提供財政支持等。2011年11月30日，土耳其禁止與敘利亞政府和央行的所有金融交易。12月7日，土耳其對敘利亞進口商品課以30%的重稅。

強化武器裝備禁運的制裁。2012年5月，歐盟首輪制裁就禁止向敘利亞運送武器。7月23日，歐盟批准執行對敘售武禁令的額外措施，對所有供應敘利亞可用於大規模鎮壓的武器或其他設備嫌疑的船隻與飛機進行檢查，必須扣押任何被歐盟列入禁運清單的物品。決議還規定所有駛往敘利亞的船隻和飛機須額外提供其所載貨物的預清關和發運信息，到達歐盟國家機場或從歐盟機場起飛的貨運飛機也需接受檢查。10月15日，歐盟禁止敘利亞航空公司飛機飛越歐盟領空以及在歐盟機場降落，禁止對經第三國向大馬士革供應武器進行海運和航運承保。禁止成員國從敘利亞進口武器以及為敘轉運武器，禁止成員國公民和企業為敘武器出口提供包括保險和再保險在內的金融服務，禁止歐盟公民和企業與第三國開展可能使敘利亞受益的軍事合作。防彈衣、防毒面具和可能用於製造有毒化學製劑的化學物品也禁止出口。2011年11月30日，土耳其停止向敘軍隊提供武器。

對敘利亞官員和機構實施資產凍結、禁止交易和簽證禁令的制裁。按照歐盟的說法，對這些個人和實體進行制裁，因為實體支持了敘利亞當局的鎮壓行動，個人是鎮壓行動的直接參与者。從2011年5月9日開始，歐盟首輪對敘制裁中，凍結13名「應對暴力鎮壓平民負責的」官員及相關人員的在歐盟範圍內的個人資產，並禁止對其發放入境簽證，甚至禁止敘利亞國家奧委會主席穆瓦法克朱馬出席倫敦奧運會。截至2017年8月，歐盟累計將包括敘利亞總統巴沙爾及其家族、政府總理、各部部長、軍隊高級將領等人在內的255名個人、69家實體列入制裁名單，既包括敘利亞國內的三家國有石油公司、國際伊斯蘭銀行、石油運輸公司等企業，也包括在歐盟開展業務的敘利亞企業，還有諸如敘利亞的國防部、內政部、國家安全局、電視廣播總局等六家政府機構也位列其中。凍結在歐盟範圍內的資產、禁止歐盟公民與之進行商業交易往來、禁止入境歐盟等。2012年7月19日，英國凍結了境內屬於巴沙爾的1億英鎊資產。2011年11月30日，土耳其凍結敘政府在土耳其的資產，禁止敘利亞官員訪問土耳其。

敘利亞內戰期間,美國國會通過《2012 年降低伊朗威脅及敘利亞人權法案》，責令美國總統確認那些對敘境內違反人權的狀況負有責任的敘利亞官員和其他個人, 並對之實施制裁。隨後奧巴馬政府通過第13572 號和第13573 號行政命令涉及凍結敘利亞政府高官(包括巴沙爾總統) 在美國的資產, 而第13582號行政命令則凍結敘利亞政府在美國的資產, 禁止美國人與阿薩德政權進行商業交往。2011年4月29 日，奧巴馬下令凍結敘利亞部分官員的海外資產及與敘利亞的部分金融交易，並對敘政府某些經濟活動實施額外製裁，制裁對象包括鎮壓反政府示威的帶頭人巴沙爾的弟弟，敘共和國衛隊司令和敘陸軍第四旅旅長馬赫爾、敘情報總局局長馬姆魯克等人以及敘利亞情報總局。2011年5月18日，鑒於敘利亞政府對民眾使用的暴力「持續升級」，奧巴馬簽署總統令，對包括敘總統巴沙爾、副總統沙雷、總理薩法爾以及內政部長和國防部長在內的七名敘利亞政府高官實施制裁，凍結他們在美國境內的資產。此後，美國不斷擴大制裁範圍。美國財政部領銜的對敘利亞政府的制裁舉措，包括禁止美國公民與之實施交易，凍結其在美國境內所有資產，禁止入境美國等。自敘利亞2011年3月局勢出現動蕩以來，美國已對敘利亞政府300多個個人和實體，包括總統巴沙爾及其家族成員，政府總理、副總理、中央銀行行長和各部部長，軍隊將領，以及中央銀行和石油公司等實施制裁。2017年4月24日，美國財政部，宣布對271名「與敘利亞政府的化學武器開發項目」有關的敘政府機構人員實施制裁。

制裁敘利亞經濟核心領域——油氣出口領域。2011年8月18日，奧巴馬簽署總統令，宣布對敘實施石油制裁，禁止與五家敘能源企業進行商業交易，不準進口敘石油和石油產品。9月3日，歐盟開始對敘利亞實施石油禁運，不僅禁止進口敘利亞原油及石油產品、油氣業設備，禁止向敘利亞石油和天然氣工業出口主要設備和技術，而且還禁止歐盟成員國企業向敘石油企業參股從事勘探、生產和煉油活動，或者與敘石油企業進行新的合資合作；禁止向敘石油企業提供信貸和金融貸款，還禁止向敘石油和天然氣工業提供設備和裝置等，並制裁敘利亞最重要的能源企業敘利亞石油總公司(GPC)，目的是截斷巴沙爾政府至關重要的石油收入，此舉將使歐洲石油企業放棄在敘利亞的絕大部分業務。奧巴馬政府第13582 號行政命令禁止美國從敘利亞進口成品油。

為支持反對派石油出口，歐盟部分解除對敘利亞石油制裁。2013年4月22日，在反對派武裝控制了大量油田後，為支持反對派石油出口，歐盟決定允許成員國從敘反對派手中購買石油，但購買前需經敘利亞反對派和革命力量全國聯盟同意。對此，敘利亞政府進行強烈譴責，認為這種做法「無異於侵略」。

其他領域的制裁。禁止敘利亞阿拉伯航空公司的任何班機進入歐盟域內機場；禁止購買、提供、運輸或者出口電信監視（聽）器和攔截設備，禁止向敘政府出售用於監督網路和電話通信的軟體；限制向敘出售「可能被用來鎮壓反對派的物資和技術」；禁止向敘出口魚子醬、軟糖等食品和雪茄、紅酒、寶石等奢侈品，包括價值超過600歐元的鞋、珍珠寶石、每支價格超過10歐元的雪茄、高檔紅酒、豪華汽車、飛機、售價超過2.5萬歐元的船隻；禁止向敘利亞出口和從該國進口磷酸鹽、黃金、其它貴重金屬和金剛石；禁止歐盟企業在敘利亞投資興建發電廠、禁止用於互聯網或電訊監控的軟體或設備在敘銷售等。

歐盟對敘所有的經濟制裁都是單方面針對敘利亞政府的。在敘反對派已經奪取了很多油田和石油加工設施的情況下，為幫助反對派，歐盟放寬了對敘利亞油氣領域的制裁，允許歐盟成員國從敘利亞進口石油與石化產品；允許歐盟成員國向敘利亞出口石油天然氣工業設備與技術；允許歐盟成員國向敘利亞石油工業進行投資。歐盟的這种放寬的最終目的是為敘利亞反對派提供經濟支持，以幫助他們推翻巴沙爾政權。2013年6月1日，為武裝敘利亞反對派，歐盟解除了對敘武器禁運，各成員國自行決定向反對派提供武器。2016年12月，美國解除對敘反對派武器禁運，允許對其提供武器援助。

對敘政府的經濟制裁一直在延續。2013 年2月28日，歐盟修訂了針對敘利亞的制裁條例，決定將對敘制裁延長至6月1日。2013年5月31日，歐盟決定對敘制裁延長到2014年6月1日。2014年5月29日，歐盟決定對敘制裁延長到2015年6月1日。此後，制裁得以一直延續。2015年，奧巴馬延長了小布希實施的對敘利亞的各項制裁措施。2016年6月1日，歐盟決定將對敘利亞政府的各項制裁措施延長12個月，到2017年6月1日。2017年5月29日，歐盟將針對敘利亞的制裁延長至2018年6月1日，並將3名敘部長加入制裁名單。

大馬士革居民在油站排隊購買罐裝燃氣

三、經濟制裁嚴重打擊敘利亞

在敘利亞局勢出現動蕩後，其國內經濟發展幾乎陷入停滯，經濟制裁更是雪上加霜。旅遊業暴跌，石油收入銳減，隨之而來的還有銳減的海外投資，再加上國內新增的大筆補貼福利和安全行動開銷，敘利亞的財政已嚴重吃緊。

石油收入接近枯竭。歐盟成員國素來是敘利亞石油的最大進口國，敘利亞的石油出口收入曾經佔到財政收入近30%。敘利亞遭受制裁前的石油產量為每天34萬桶，其中約15萬桶用於出口，99%的石油出口到義大利、德國等歐盟國家。據歐盟統計，若按2010年數字計算，禁運將影響敘利亞約45億美元的原油出口，這使得敘利亞不得不一方面降低石油日產量，將原油產量從制裁前的每天38萬桶降至2013年的 2 萬桶。另一方面為尋求新的買主而降低油價，每天損失1100萬美元，每月損失 4 億美元的收入，石油美元收入幾乎枯竭，敘利亞對歐盟的石油出口自2011年9月起停頓，截止2013年9月，敘利亞損失高達130億美元。

油氣勘探開發受到較大影響，國內燃料短缺嚴重。敘自身油氣開發技術落後，不得不引進並依賴外國公司的先進開採、勘探技術(如三維地震勘探技術)，提高油氣產量。1995年，歐盟與地中海國家合作夥伴協定(簡稱「歐地協議」)簽署並實施後，地中海國家取消對機械設備的進口關稅，使敘可以較為低廉的價格進口油氣設備，頗為受益，制裁後這方面受到嚴重影響。另外，儘管敘利亞蘊藏著豐富的石油和天然氣資源，但由於敘利亞精鍊能力不足，燃氣產量僅能滿足國內日常需求的50%，因此不得不從其他國家進口燃料。在制裁之前，敘利亞嚴重依賴希臘公司提供燃料。儘管歐盟對敘利亞實施制裁的名單不包括禁止向敘利亞出售燃料，但是因為運送燃料的船隻保險和從國際銀行匯款受到限制，所以外國石油公司拒絕參加有關敘利亞購買燃料的投標。燃料的嚴重短缺給敘利亞造成了多重影響，譬如在農業方面，燃料短缺造成農場主們無法運用拖拉機和其他機器設各;在日常生活方面，已經先後出現了柴油汽油危機、家庭用天然氣危機，以及電力供應緊張，政府不得不採取限電措施，全國範圍內每天平均停電3小時，部分農村地區則已經達到7小時。

外匯儲備大為縮水，貨幣急劇貶值。由於歐盟對敘利亞的經濟制裁包括較為嚴格的金融限制和對外貿易限制，造成敘利亞外匯儲各急劇下降。動亂前，敘利亞外匯儲各為195億美元，動亂初期，降為174億美元，到2012年8月，降至96億美元。儘管敘利亞中央銀行及其他公共銀行採取措施限制貸款和存款，以試圖維持外匯儲各，但是敘利亞銀行資金「外逃」的情況仍然非常嚴重。隨著外匯儲備的減少、政治局勢的惡化，敘鎊貶值嚴重。動蕩前敘鎊對美元匯率一直穩定在50:1(官方字彙率)，2012年2月跌至74:1，此後，黑市比價一直在80-90:1之間徘徊。敘利亞央行罕見地連續多次介人外匯市場，拋售巨額美元甚至開始拋售黃金以進一步提升外匯儲各，防止敘鎊崩潰，但通貨膨脹率不斷攀升。2012年6月敘利亞通脹率高達30%左右，與2011年11月11%的升幅相比大幅颯升，而且這種勢頭並未停止。

物價不斷攀升。持續的經濟制裁造成敘利亞國內市場商品短缺，物價飛漲，但是由於敘鎊貶值幅度較大，商品價格持續攀升。家用燃氣罐價格由動亂前的每罐350敘鎊(約合5.4美元)，升至2012年年初的500敘鎊(約合7.7美元)。敘鎊(約合23美元)。諸如雞蛋、牛奶、牛羊肉、魚和糖等日常消費品均有不同程度的漲幅。2012年4月，敘利亞政府不得不在國內市場分配糖果，因為商人們賣的糖果價格是它本身價格的四倍。對於普通民眾來說，首都大馬士革部分區域已經開始拉閘限電，柴油、天然氣等也出現供應緊張。

在廢墟中排隊領取食物救濟的敘利亞民眾

儘管敘利亞經濟受到嚴重衝擊，作為少數幾個能在糧食等基本生活領域自給自足的阿拉伯國家，敘利亞依賴自身的資源，著重支持發展私有經濟，盡量保持國民的正常生活。

四、歐美經濟單邊制裁不足以置敘利亞於死地

敘利亞對歐盟較低的經濟依存度和高度集權型的政治體制使其對歐盟的制裁具有一定的「免疫功能」。從歐盟通過對敘利亞制裁要促使敘政權更迭這一最終目標來看，沒有整個國際社會的支持與配合，歐盟對敘利亞的經濟制裁難言成功，只是在一定程度上削弱了敘利亞政府的控制能力，並不能解決敘利亞，也不符合敘利亞人民的利益，況且俄和伊朗等國在經濟上還全力支持敘利亞。

俄將約1萬噸人道主義救援物資運抵敘利亞

歐美經濟制裁陷入窘境，基本無計可施。縱觀對敘利亞的二十多輪制裁，其內容基本圍繞金融制裁(凍結基金或經濟資源、禁止金融交易、限制出口信貸或投資)、貿易制裁(軍火禁運、石油禁運)和旅行制裁的範疇進行，制裁對象主要針對現任總統巴沙爾家族、敘政府高官和敘國內一些主要的經濟實體，已經沒有什麼能夠制裁了，歐美製裁疲憊已初顯端倪。歐美製裁敘利亞的終極目標是推翻巴沙爾政權，拓展「歐式」民主。但歐美的輪番制裁併沒有改變敘利亞現政權，更談不上拓展「歐式民主」，對敘制裁併未能奏效。

經濟制裁無法得到一致和有效落實。歐盟對敘的制裁無疑損害了其部分成員國的經濟利益。歐盟是敘利亞的重要貿易夥伴，而敘利亞又是歐盟石油進口的主要渠道之一，也是未來歐盟構建「環地中海聯盟」的重要成員國之一。歐盟的一些成員國，尤其德國、義大利、荷蘭都不願失去敘利亞這個能源合作夥伴，更不願得罪阿拉伯世界這個「核心國家」，以免「引火燒身」。因此，歐盟一些成員國對於雖達成一致卻損害自身利益的制裁措施往往「陽奉陰違」，致使制裁無法落實。以歐盟27國驅逐敘利亞外交官一事為例:2012年5月29日，即敘利亞「胡拉鎮慘案」發生後的第四天，西方國家掀起了一股驅逐巴沙爾政權外交官的風暴。在英法德等國宣布驅逐敘利亞駐本國的外交人員的同時，敘利亞駐比利時大使艾曼·穆罕默德·賈米爾·索薩依然堅持在布魯塞爾。而在義大利、西班牙、保加利亞、盧森堡和荷蘭宣布召回駐敘利亞大使之時，羅馬尼亞、匈牙利、塞普勒斯、希臘等國駐敘利亞大使館依然正常開放。

敘利亞對歐美貿易依存度不是很高，影響其經濟制裁效果。2011年世界銀行數據顯示，敘利亞2010年貿易總量約為422億美元，主要貿易夥伴為相鄰的阿拉伯國家，如伊拉克、沙特、伊朗和黎巴嫩等國，如與伊拉克的貿易額達就到59億美元，而與歐盟的貿易額約90億美元，占其貿易總量的21.3%，在敘對外貿易中只能屬於「第二梯隊」，極大影響了歐盟經濟制裁的效果。敘經濟結構不對稱性更讓歐盟的制裁效果不佳。敘利亞是一個農業國，旅遊業和服務業在其國民經濟中占很大比重，石油出口曾經長期在敘的國民收人中占相當大的比例。但隨著敘石油的減產和國內石油消費的大幅度增長，石油出口在敘國民經濟中所佔的比例正在下降。因此，歐盟對敘的石油禁運「政治意義大於經濟意義」。

歐美經濟制裁缺乏國際廣泛支持，不僅削弱了制裁的「合法性」，也使制裁的效果大打折扣。據西方媒體估計，敘利亞總統巴沙爾的個人資產為10億英鎊，大多在歐盟範圍之外的俄羅斯，但俄堅決反對制裁敘利亞。歐美對敘的武器禁運決議絲毫沒有影響俄羅斯對巴沙爾政權的武器援助。2011年12月1日，在美國、歐盟、阿盟宣布進一步擴大對巴沙爾政府的制裁範圍的時候，俄羅斯將俄制「寶石」超音速反艦導彈運抵敘利亞。歐美對敘利亞的制裁也沒有得到整個阿拉伯世界的支持。黎巴嫩、約旦、伊拉克等國，由於和敘利亞經濟關係密切，都沒有加入制裁行列。隨著巴沙爾逐漸適應制裁，制裁目標就越難實現，從後來歐盟經濟制裁間隔時間越來越長就可以看出來了。

俄援助敘軍的BMPT坦克支援戰車，俗稱「死亡聯合收割機」，非常適合用於巷戰

歐美對敘利亞的政策前景不外乎兩種選項:第一，繼續加大對巴沙爾政權的制裁力度，直到其下台實現「和平交班」，但現在基本沒有新的制裁措施可以出台了;第二，在某一特定的合適時機在敘利亞複製「利比亞模式」，動用武力直接推翻巴沙爾政權，這基本不可能，歐美無法承受其成本。在未來的一段時間內，歐美對敘利亞的經濟制裁可能還會繼續，但作用有限。隨著國際社會開始著手政治解決敘利亞，歐美調整政策是遲早的事情。

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