銀監會15年：挑戰與應戰
（隨著「一行兩會」金融監管框架的確立，中國銀監會行將成為歷史，人們紛紛來到大門前，與字牌合影留念。圖/視覺中國）
《財經》記者 龔奕潔/文 袁滿/編輯
在中國金融分業監管的「三會」體系中，銀監會是最晚從央行剝離出來的監管機構，自2003年至今成立15年。雖然存在的時間遠不如證監會和保監會，但在以銀行間接融資為主和銀行資產佔大頭的中國金融體系里，銀監會的作用舉足重輕，中國銀行業亦在這15年里實現了令全球矚目的規模增長、業務創新和發展挑戰。
自2003年4月28日掛牌成立，銀監會經歷了劉明康、尚福林、郭樹清三位主席。劉明康時代在化解不良與國有銀行股份制改造的背景下，建立了銀行業的監管體系；尚福林執掌時代與大資管和影子銀行業務發展重合，應對這一創新監管挑戰是其主要工作；郭樹清的到任與銀行業嚴監管同時到來，並將延續這一態勢。
成立始末：分業監管銀行
20世紀90年代，隨著證監會和保監會的先後成立，中國金融監管逐步從央行一統天下的混業監管走向分業監管。但央行仍然保留對銀行、信託等金融機構的監管職能。成立銀監會，是2003年全國「兩會」公布的《國務院機構改革方案》中的重要部分。
相關文獻顯示，分拆央行監管職能的提議，源於2001年國務院發展研究中心成立的「金融改革與金融安全課題組」。
彼時，亞洲金融危機結束，央行愈來愈要承擔防範與化解風險的重任。而國有銀行改革經歷了「注資-壞賬-注資」，正以股份制改造的方式完成市場化改革。更重要的是，中國加入世界貿易組織，金融業面臨與國際接軌的開放挑戰，以及開放後金融監管部門之間的協調與合作關係問題。
課題組提交了一系列報告，其中一份提出「貨幣政策職能與銀行監管職能適度分離」的建議。並提出三個備選方案：一是分離並與證監會、保監會合併形成統一的金融機構監管部門；二是設立與外管局類似的國家銀行監督管理局（銀監局）；三是設立與證監會類似的銀監會。
2002年全國金融工作會議後，有一個小組專門研究銀行業分業監管模式。最終，考慮到集中監管力量、提升專業水平和部門之間相互制約等因素，決定成立銀監會。
成立銀監會的主要目的，是為了中央銀行能夠更集中精力、獨立地制定和執行貨幣政策。2003年有報道援引魏加寧的話稱，央行究竟投入了多少再貸款用於農村信用社和金融資產管理公司處理不良貸款，由於沒有獨立的監管機構，誰也說不清楚，導致了央行的貨幣政策失去準星。
此外，成立獨立的銀監會還將有助於解決金融機構不良資產的問題，避免央行一家獨攬、監管手段單一的局面；讓央行的視野更開闊，不再局限於商業銀行。而銀監會作為事業單位，更有利於提高監管專業水平。
兩天後，第十屆全國人大常務委員會二次會議通過《關於中國銀行業監督管理委員會改造原由中國人民銀行改造的監督管理職責的決定》，原由央行履行的審批、監督管理銀行、金融資產管理公司、信託投資公司及其他存款類金融機構等的職責及相關職責，劃歸銀監會。
兩天後，銀監會掛牌成立，並發出了「1號令」，宣布正式履職。時任中國銀行董事長、行長的劉明康擔任銀監會首任主席。至此，中國金融分業監管「一行三會」的體制最終形成，這不僅令業界耳目一新，亦引起全球性關注。
對於新的分業監管格局，中國人民銀行行長周小川在2003年11月接受新華社採訪時表示，不再承擔對銀行業金融機構的監管職能後，人民銀行將及時轉變維護金融穩定的方式，積極探索維護金融穩定的新手段。
但從銀監會成立起，有關央行與銀監會是否會造成一些監管重疊與矛盾，甚至互相制約的擔憂，就一直存在。而對銀行類機構來講，在一些數據報送，在支農、支小的政策傾斜等方面，要接受雙重監管壓力。
監管與發展：推進銀行業市場化
1998年到2002年，以 「注資－不良－注資」作為緩兵之計，國有銀行經歷了第一輪改革。但隨著新一屆政府組建、銀監會成立，股份制改造提上日程。劉明康赴任銀監會主席兩個月後，在國務院新聞辦舉行的記者招待會上表示，促進各類銀行實現不良的「雙降」，大力推進國有獨資商業銀行的改革是排在最前面的工作重點。
第一任銀監會主席劉明康（2003年4月-2011年10月）
以2003年12月30日，國家將450億美元外匯儲備對中行和建行注資為標誌，國有商業銀行的股份制改造正式啟動。這一時期的改革攻堅，造就了後來一批著名銀行家。其中也包括2005年從央行副行長空降建行的郭樹清，他在2017年成為銀監會第三任主席。
股票上市，以及引入外資銀行入股，等，都是推動商業銀行股份制改造、與國際接軌的辦法。銀監會也引入國際先進的管理理念，為銀行業改革與開放制定指引，為銀行風險體系建設制定監管標準，推廣巴塞爾協議等。
一位市場人士在評價劉明康時說，他態度明確地主張減少對銀行的干預，但有一些「保守」政策又被解讀為干預。對此有專業人士認為，這與劉明康對銀行業務熟悉有關，從監管審慎原則出發，他當然不能過度鼓勵或默認中國銀行業過於激進地發展。
在劉明康卸任前，銀監會推出了一套「腕骨監管體系」，這是針對大型銀行探索創立的監管模型。該模型由資本充足性、貸款質量、風險集中度、撥備覆蓋、附屬機構、流動性、案件防控等七方面13項指標構成，同時輔之以銀行監管者的有限自由裁量權，取首字母組成 「腕骨」（CARPALs）。
在《財經》2011年會上，劉明康曾總結說，近年來中國銀行業和銀行監管事業體制機制改革邁出了關鍵步伐，改革的重點從注資、剝離不良資產向股權改造、公司治理和加強科學內控改革縱深推進。從後來的事實看，多位銀行業人士認為，中國的商業銀行總體盈利能力突出，風控水平提高，與劉明康任上強調審慎從嚴監管的努力是分不開的。
混業挑戰：著力防控風險隱患
經歷了股改後的中國銀行業整體上脫胎換骨，並迎來了飛速發展的黃金十年。但業界的一個共識是，為應對2008年全球金融危機，中國推出的四萬億經濟刺激計劃，一方面讓中國銀行業登上利潤金字塔尖，隨著時間的推移，也埋下一些業務隱患：信貸與類信貸的需求爆髮式增長，天量的廉價信貸湧入市場，貨幣存量（M2）過高，人民幣貸款激增，銀信合作帶來表外資產擴張，影子銀行飛速發展。
第二任銀監會主席尚福林（2011年10月-2017年2月）
2010年，銀監會出台《關於規範銀信理財合作業務有關事項的通知》（72號文），但很快，銀行又通過投資信託受益權等創新方式部分規避了72號文。
影子信貸讓央行所依靠的M2調控貨幣政策數據失真，2011年，央行提出,用社會融資規模來替代人民幣貸款和M2作為貨幣政策的監測指標或者說是貨幣政策的中間變數。
尚福林2011年接管銀監會時，所面臨的就是這樣的境遇，資管業務「永遠走在監管之前」的不斷創新，以及難以掌控的影子銀行風險成為伴隨其未來六年主政的挑戰。
「全面布控表外業務風險，著力減小風險的擴散性。」尚福林在2012年1月7日召開的監管工作會上明確提出，「防控重點風險，守住風險底線」作為當年銀監會重點工作之一，也成為接下來每年都要提到的重點工作。
銀行理財資金直接或間接投資於「非標準化債權資產」，規避貸款管理，是典型的影子銀行。2013年，銀監會出台《關於規範商業銀行理財業務投資運作有關問題的通知》（8號文）以遏制相關風險。
依靠同業業務來逃匿不良、虛增資產規模等業務履禁不止。2014年，銀監會又發布了127號文和140號文規範同業業務。此外，以P2P為代表的互聯網金融，對人們信貸、理財等金融生活帶來影響，風險事件頻發，有的風險也傳導至傳統金融。
分業監管格局下，大資管的亂象一直沒有遏制，而是「按下葫蘆起了瓢」，當銀監會收緊銀行藉助信託通道的時候，證監會與保監會鼓勵下轄機構創新，更多通道湧現出來，更多同業間的騰挪隨之出現。
接下來的幾年，銀監會有關銀行理財、銀信合作、表外業務、同業業務等的法規和規範性文件一道接著一道。
2017年2月，郭樹清從尚福林手中接過銀監會主席一職後不久，緊接著，銀監會就以雷霆之勢發起了「三三四十」專項檢查的一輪嚴監管。有人說，當年在證監會鐵腕治亂的「郭旋風」回來了； 也有人說，這輪嚴監管的許多政策，是尚福林還在時就推動蘊釀的。
第三任銀監會主席郭樹清（2017年2月至今）
隨著郭樹清的到來，銀監會開啟嚴監管模式，以數以百計的罰單，造成了相當的威懾力。銀行業金融機構發力合規建設，委託投資、通道類業務大幅下降。截至2018年1月，特定目的載體投資增速在去年大幅下降的基礎上，首次出現負增長。理財增速回落至1％，比去年同期下降26.6個百分點，同業理財繼續收縮，餘額較去年同期凈減少3.6萬億元。信託貸款餘額比去年末減少408億元，是自2016年8月以來首次出現環比下降，同比多減3330億元。委託貸款餘額比去年末減少882億元。
值得一提的是，為適應日新月異的金融業態，尚福林領導下的銀監會曾主動謀求監管轉型。這便是2015年1月銀監會正式啟動的組織架構重大改革。改革後，銀監會新設審慎規制局、創新監管部、信託監督管理部、城市商業銀行監管部等部門；同時設立普惠金融工作部，負責監管融資性擔保機構、小貸和網貸（如P2P）。從規制監管、功能監管、機構監管、監管支持四個條線，對內設機構重新進行了職責劃分和編製調整。
新的組織架構下，銀監會加強了審慎監管主導非現場檢查，信託部與各類銀行監管部從銀信兩端發力，創新監管部對銀行理財、同業業務等跨領域的創新業務監管，普惠金融部對網貸和小貸等配合地方金融辦監管。
對於走向混業經營的金融業態來說，銀監會自身變化也只能解決一部分的問題。2015年以來，不少人呼籲新的監管體制，以便實現統一、協調、穿透監管。
這也是2017年金穩委成立與2018年銀保合併，形成新的監管體制的重要訴求。市場普遍認為，相對於保監會主席一職的空缺，到位僅一年的銀監會主席郭樹清很可能將執掌合併後的中國銀行保險監督管理委員會。
（本文首刊於2018年3月19日出版的《財經》雜誌）
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