打出這張「台灣牌」，美國國會把球踢給了特朗普

針對美國總統特朗普近日簽署「與台灣交往法案」一事，中國外交部、國防部、國台辦等紛紛做出回應稱，該法案儘管沒有法律效力，但它嚴重違反一個中國原則和中美三個聯合公報規定，向「台獨」分裂勢力發出了嚴重錯誤信號，中方對此堅決反對。

特朗普（資料圖）

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3月16日，美國總統特朗普正式簽署了「與台灣交往法」（Taiwan Travel Act）。該法案分別於1月9日和2月28日在美國國會眾議院和參議院一致獲得通過，並於3月5日遞交白宮。

按照美國法律，由國會參眾兩院共同提交的法案，總統沒有明確表示否決，即使不簽署，也會在10天後自動通過。特朗普選擇在法案自動通過前數小時簽署了這一法案，表明了總統對國會，特別是本黨立場的支持態度。

法案為何「沒有法律約束力」

美國國內對該法案有兩種態度，一種認為會激怒中國。蘭德公司高級防務分析師德里克·格羅斯曼（Derek J. Grossman）認為：「這必將激怒中國，系好安全帶。」

第二種認為法案通過並沒有實質性改變。密蘇里州立大學教授郝志堅（Dennis V. Hickey）認為，法案通過「不會強制要求美國政府一定要與台灣進行高層互訪。」

而中國的官方觀點很耐人尋味。中國外交部發言人沒有在法案通過第一時間表態，而是選擇在當天深夜以答記者問的方式作出回應，稱該法案「沒有法律約束力」，隨後才又表示「它嚴重違反一個中國原則和中美三個聯合公報規定，向「台獨」分裂勢力發出了嚴重錯誤信號」。許多人不是很理解中方為何強調「沒有法律約束力」。如果通讀該法案全文，並聯繫此前的「與台灣關係法」這種疑惑就會消除。

「與台灣交往法」只有簡短的三章，第一章為法案名稱，第二章為國會調查結論，第三章為國會的認知和政策聲明。而只有第三條才是該法案的核心內容。第三章全文如下：

第3章 國會認知與政策聲明

（a）國會認知：國會認識到美國政府應當（should）鼓勵美台在所有層級上的互訪。

（b）政策聲明：如下措施應成為美國的政策：

-（1）允許（allow）美國政府所有層級的官員，包括內閣國家安全官員、普通官員及其他行政分支官員在台灣旅行（travel）並會見台灣同級別官員；

-（2）允許（allow）台灣高級別官員進入（enter）美國，需顯示對此類官員之尊嚴的適當尊重，允許其會見美國的對等官員，包括國務院、國防部及其他內閣機構官員；

-（3）鼓勵（encourage）台北經濟文化代表處及台灣在美設立的其他機構開展活動，包括由美國國會議員、聯邦/州/地方政府各級官員及台灣任何高級別官員參加的各種活動。

在a條的表述中，用應當（should）表達了一定的強制性。在b條中，用許可（allow）和鼓勵（encourage）表示國會解禁了美台之間的官方接觸，並從三個方面擴大了各層級美台官員之間的接觸，包括接觸內閣級別的官員。特別是在第三款中，鼓勵台灣在美機構開展活動，並允許美國官員參加，這比「與台灣關係法」中與台灣交流的非官方性大大加強了。從法律用語上來看，「與台灣交往法」極大地拓展了美台交流空間。可以這樣說，美台關係之間的距離只差兩座大使館了。

但事情也並非如此糟糕。在國會的認知層面，是鼓勵雙方官員互訪（visit）的，但在具體的政策聲明中，卻只是允許美國官員是在台灣旅行（travel）時會見台灣官員，而台灣官員是進入（enter）美國會見美國官員。而travel和enter並沒有明顯的官方性質，更多是以個人相關，這正是國會所刻意模糊的地方。另外，最為關鍵的一點，該法案並沒有如「與台灣關係法」一樣附加國會對政府落實本法的監督一章。「與台灣關係法」中關於國會的監督是這樣表述的：

國會的監督

第14條：

（甲）眾議院外交事務委員會和參議院外交關係委員會以及國會其他有關委員會應監督――

（一）本法各項條款的執行情況；

（二）協會的工作程序；

（三）美國和台灣之間繼續保持關係的法律和技術方面；

（四）美國有關東亞的安全和合作政策的執行情況。

（乙）上述各委員會應酌情向各自的議院彙報它們監督的結果。

在「與台灣關係法」中，美國政府需要就落實該法向眾院和參院外委會報告執行情況並受到監督。但「與台灣交往法」卻草草收尾，對國會監督隻字未提。由於沒有國會監督，該法案對政府的約束力就非常薄弱了。那麼換句話說，「與台灣交往法」只是一項國會「賦權」政府的政策要求，美國政府可以選擇嚴格認真執行，也可以選擇不執行。這也是該法案非常「聰明」的地方。

美國為何重拾台灣問題

儘管如上所述，「與台灣交往法」對美國政府並沒有多少法律約束力，但事實給中美關係造成了巨大衝擊。這是1979年美國通過「與台灣關係法」之後，在台灣問題上又一重大破壞中美關係基礎的法律行動。

在該法案第二章中，涵蓋了對中國非常不利的認知，表明美國政府從三個「聯合公報」的立場大大後退了。第二章全文如下：

第2章 國會確認如下結論：

（1）1979年制定之「與台灣關係法」已持續生效37年，成為美台關係的基石，成為西太平洋洋地區和平與安全之錨。

（2）「與台灣關係法」宣稱西太平洋地區的和平與穩定事關美國的政治安全與經濟利益，也是國際關切事項。

（3）美國認為，任何包括抵制或禁運在內的非和平手段用來影響台灣前途的行為，是對西太平洋地區和平與安全構成威脅，美國都嚴重關切。

（4）台灣已於1980年代末期成功完成民主轉型，成為「亞洲民主的燈塔」（beacon），且台灣民主成就激勵著該地區的諸多國家和人民。

（5）美國內閣成員及其他高級別官員對某個國家（country）的訪問是美國與該國之聯繫深廣度的檢驗指標。

（6）自「與台灣關係法」實施以來，美台關係由於美國對高級別互訪的自我限制而經歷了很不充分的高層互動。

從這一章的第三條來看，美國國會反對用非和平手段決定台灣前途，事實上是變相對中國《反分裂國家法》有著強烈的不滿。不過，在多大程度上會介入台海局勢，美國並沒有明確的態度。從第五條和第六條的邏輯看，美國國會雖然沒有明確表示台灣的地位，但有默認台灣是一個國家的嚴重傾向。而這種傾向由於特朗普的簽字批准而獲得美國政府的背書，這意味美國政府承認一個中國原則的政治承諾已經接近出現潰堤的跡象，為應對中國崛起而在台灣問題上對中國作惡必將導致中美關係非常惡劣的走向。

美國總統、國會參眾兩院選擇在這個時候利用台灣問題惡化中美關係是原因的。從歷史上來看，台灣問題的重要性在中美關係中一直處於下降通道。台灣一直為自己的邊緣化而感到十分焦慮。然而，隨著中國成為第二大經濟體，美國發現越來越難以從常規領域遏制中國的成長。比如說這次美國對鋼鐵、鋁分別徵收25%和10%的進口關稅，既無法撼動中國外貿的基本面，也無法從本質上改善自己的外貿窘境。儘管如此，美國還在不斷尋求各種貿易救濟措施向中國施壓，解決中美貿易中上千億美元的貿易逆差問題。

於是，南海問題、人權問題、黑客問題都成為美國攻擊中國的一個個炮彈。然而，這些問題正在一個個被中國化解。特別是南海問題，美國不斷挑動菲律賓、越南、新加坡甚至域外的英國、法國輪番攻擊中國在南海的立場和吹填工程，鼓吹所謂的航行自由，妄圖把南海問題國際化。但最終海牙法庭的判決隨著菲律賓政府更迭走進了歷史，美國的所有努力化為烏有。

既然新問題沒有效用，或者效用不高，那就繼續拿老問題開刀。於是台灣問題重新熱了起來，又成了美國手中的一副牌。這並不是美國對台灣有多熱愛，而是一旦失去台灣，美國在西太地區的國際秩序將會瓦解，這是其不能忍受之痛。可以這樣說，美國如果重拾台灣問題來作為遏制中國的王牌，那麼美國對於如何遏制中國發展的想像空間和政策工具選擇已經達到了天花板。

中美博弈到了最後關鍵階段

今年二月份以來，特朗普在拜年禮儀上對越南中國親疏有別等種種跡象顯示，中美關係正處於一個下降通道，而且下降的速度之快令人罕見。美國參眾兩院全票通過「與台灣交往法」意味著在美國精英階層，對華的戰略焦慮已經達到了何種程度。

特朗普上任以來，以極端現實主義和極端功利心態來處理國際事務。一方面，他需要中國幫忙施壓朝鮮並協調朝核問題各方立場。他上任以來，和中國領導人頻繁通話，幾乎全都與朝核問題相關，在中美關係上著墨不多；另一方面倡導「美國優先」，對中國帶給美國所謂的「戰略擠壓」憂心忡忡。一旦美朝開始準備雙邊元首會議，無需通過中國充當協調人角色時，立刻調轉槍口對中國出手。

未來十年是中美力量對比最為接近的十年，也是中美博弈最為關鍵的十年。台灣問題因「台獨」和美國精英的雙重焦慮在美國對華關係上的分量會顯著上升。島內的「台獨」分子也會竭盡全力配合美國精英的演出。美國前副國務卿、小布希政府時期國務院第二號人物阿米蒂奇在這一法案生效之際與其他幾位重量級人士發布了一份聯名報告，建議特朗普與蔡英文會面。蔡英文也在同一時間在推特上對特朗普表示感謝，並期待和美國進一步合作。台灣外事部門發布新聞稿表示「誠摯歡迎及感謝」，並稱接下來會與美國行政部門密切合作，「讓台美關係能更為強健」。因此，在台灣拓展「國際空間」這個議題上，蔡英文等人將會繼續挾洋自重，不斷炒作「受害者心態」，迷惑民眾，以爭取更多支持。

當然，就「與台灣交往法」而言，它公然挑戰一個中國原則的底線，徹底衝擊中美三個聯合公報的價值內涵，是中美關係走向的一個重要轉折點。不過，該法由於形式與實質相互脫離，也並非像某些媒體所說，中美關係馬上就面臨巨變，因為美國國會把向中美關係作惡的選擇權留給了特朗普及美國政府。實施不實施該法的主動權完全掌握在美國政府手中。當美國在經貿和戰略問題上遇到中國的壓力時，它可以成為美國政府用來挑釁中美關係的工具，可藉以實施此法邀請台灣高官甚至領導人訪問美國來破壞中美關係，這無疑給中美關係造成很惡劣的影響。

以往，大陸多是以懲罰台灣來應對美國拿台灣問題來破壞中美關係的行為，這樣成本較低。美國精英會傾向認為中國會為了維護中美關係的大局做出一些犧牲。但隨著中國實力增強，對美國採取政策選擇的工具也不斷增加，希望中國在台灣問題上忍氣吞聲也越來越不現實。如果美國一心想讓中美關係全面惡化，這個後果恐怕是美國政府無法承受的，白宮需要在做出決策前有一番深思。

（高望，媒體時評人）

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