美國對華政策的三股潮流

美中兩國之間多層次的交流

有針對性地回答各自關切的問題

顯得越來越重要

李成。圖/中新

美國對華政策的三股潮流——專訪美國布魯金斯學會約翰·桑頓中國中心主任李成

本文首發於總第844期《中國新聞周刊》

在就中美關係的現狀接受採訪時，李成笑談他上世紀七八十年代在上海的一所街道醫院裡做醫生的經歷，又「八卦」了有關鄧文迪的新聞。和美國的其他中國問題專家不同，李成對中美兩國的理解，不只停留在學問上，他對兩個大國的熟悉，深入到社會生活的各個層面，浸透著種種鮮活的認知。

也許正因為如此，在成為美國布魯金斯學會約翰·桑頓中國中心的首位華裔主任之後，李成總是帶著極大的善意解讀中美關係遇到的波瀾，在整體上保持樂觀的判斷。儘管如此，中美關係近期在某些方面出現的新動向，仍令他感到有解決問題的緊迫感。

「現在參與美國政策制定的人中，缺乏大師和戰略家。」

中國新聞周刊：特朗普上台已經有一年多的時間了，如今他的外交政策尤其是對華政策，是不是變得明朗一些，或者說，能不能看到有什麼規律可循？

李成：我覺得既不明朗，更不能說有規律。應該說，特朗普政府的外交政策迄今還是變化不斷的，這其中有很多原因。首先，在美國國內，通俄門調查還在繼續深入，並不時對特朗普本人和他周圍的一些親信和幕僚帶來壓力，這一事件最終走向何處目前還無法下定論，將來不能排除特朗普遇到大麻煩的可能。與此同時，特朗普政府的人事安排總是不到位，這樣，其對外政策就很難保持一致——不僅各部門不一致，甚至是同一個人，面對相同的問題，說法也不一致。

以特朗普本人為例，他在推特上說，他和習近平的兩次會談都很了不起，兩人是好朋友。但在他的另一些說法里，又把中國當成戰略對手或敵人。怎麼可能把一個國家的元首作為朋友，而把這個國家作為敵人呢？另一個例子是國務卿蒂勒森（於3月13日被特朗普解職——編者注）。一年前，他曾經表示，要確定未來50年美中友好關係的發展方向；而到了今年年初，他到拉丁美洲訪問時卻把中國定義為「新帝國主義列強」 ，把中國看作是對手，並認為中國和俄羅斯都是美國的敵人，因而要遏制中俄兩國的國際影響力。

目前美國主流媒體與總統是對立的，主流媒體的一邊倒也是一個很有意思的現象。特朗普是一個非常特殊的總統，中期選舉結果還有待觀察，各種民調結果也都不準確，因而並不能推測特朗普的名聲將來就一定是下降的。

實際上，美國的對華政策往往是由事件驅動的，一旦出現重大事件，它就會發生變化，比較缺乏長遠的考慮。不僅是特朗普政府，美國政府向來都是如此。舉例來說，前《華盛頓郵報》記者鮑勃·伍德沃德（Bob Woodword）在2001年寫的一本書里，小布希剛當選總統就說，美國有三個敵人，第一個是伊拉克，第二個是俄羅斯，第三個就是中國。但是2001年的911事件改變了整個世界，其後，小布希政府把反恐調整為美國對外戰略的重點，因而很快就改變了對華政策，後來又出現了他親自赴中國參加2008年奧運會等行為的轉變。

目前，美國在外交領域缺乏真正意義上的戰略家。在我看來，已故的凱南、鮑大可、布熱津斯基和仍健在的基辛格、佐利克、哈斯等是大師級的國際政治專家，而現在參與美國政策制定的人中，缺乏這樣的大師和戰略家。

中國新聞周刊：和奧巴馬時期重返亞洲的政策相比，亞洲在特朗普外交政策中處於怎樣的地位？未來有何值得觀察的重點？

李成：奧巴馬的重返亞洲政策和特朗普的印太戰略，實際上都沒有確定的財政支持、預算保障，都只停留在戰略階段並沒有到具體實施的地步。亞太地區的國家也有各自的並非與美國一致的利益需求。在這些方面，奧巴馬的重返亞洲政策和特朗普的印太戰略有相同之處。

然而，特朗普執政以後，美國的軟實力急劇下降；特朗普提出的戰略，在國際上成為笑話，這是他和奧巴馬時期的一個很大的不同。另一個不同是，特朗普周圍很多都是軍人，而奧巴馬的執政團隊基本上都是職業行政官員。雖然不能說軍人就一定好戰，甚至有時候軍人因為知道戰爭的殘酷性和嚴重後果反而更傾向於和平，但是，他們在思考方式和對問題的處理方式上和職業行政官員還是有所不同的。

外界不難看出，特朗普的官僚體系與外交政策體系兩者之間是有矛盾的，而特朗普本人又非常地我行我素，這樣就會造成真真假假，人人自危，帶來很多混亂。所以，美國政府的對外政策有些是虛幻的，有些是實質性的，這種情況讓外界非常難以判斷。因而，辨別哪些是虛幻的，哪些是真正的戰略和決策，包括究竟有無戰略，就顯得非常重要。

任何好的戰略都要有彈性，而特朗普的外交戰略根本就不是這樣的，而是四面樹敵，沒有戰略重心。他去年年底在宣布戰略安全報告時，把恐怖分子、流氓國家（伊朗、朝鮮、中東地區與以色列為敵的國家）、俄羅斯和中國都列為對手或敵人。然而，這個戰略報告並沒有對不同情況發生變化後相應戰略變化的思考。此外，如前面所言，他的戰略並沒有財政方面的支撐。特朗普熱衷於加強軍備，可是錢從哪裡來？所以，很多政策的提出只是相關領域及官僚部門爭取加大預算、進行遊說的結果。

與此類似，美國對華政策中的很多提法都和美國國內政治有關。作為美國總統，有時候必須要保持對中國的批評性，有時候也和他本人的危機有關，他需要利用對外政策來轉移視線，這也解釋了特朗普為什麼表現得真真假假，出爾反爾。

2017年11月9日，國家主席習近平和夫人彭麗媛同到訪的美國總統唐納德·特朗普夫婦，在北京人民大會堂欣賞文藝表演。圖/新華

「美國對華政策與態度有顯著的

變化，集中表現在三股潮流上」

中國新聞周刊：美國對中國的態度在去年11月特朗普訪華後短期之內發生了較明顯的變化，這些變化有什麼特點，其發生的背後有哪些原因？

李成：過去三四個月以來，美國對華政策與態度有顯著的變化，根據我的觀察，這種變化集中表現在三股潮流上：第一，是貿易戰的提法在升溫；第二，是在美國官方的戰略安全報告、國防報告、特朗普的國情咨文演講里，都有一段描述把中國作為對手之一，而且排在俄羅斯前面，在安全領域要對中國加強遏制；第三，最新的、我認為也是最值得關注的動向是，美國乃至於西方其他國家對中國在文化、教育、科技、政治等領域的影響力，也就是對所謂中國的「銳實力」表現出的擔心。這些論調以前一直都有，但只是一股暗流，最近它已經演變成了「明流」。其中一個突出的表現，就是美國聯邦調查局（FBI）局長克里斯托弗·雷（Christopher Wray）今年2月在公開場合對所謂中國留學生、教授、科學家等群體為中國政府搜集情報的指責。他的這一表態已經引起美籍華人和學界的反彈，這完全是和美國價值觀相違背的，大多數美國人不會贊同的。人們開始擔心，這種情況發展下去，將帶來歷史上麥卡錫主義的回潮。

以上三股潮流出現的原因非常複雜，往往不是單一原因所致。其中有的是出於對中國的誤解，或者片面的理解。但是，如果要說引起美國對華政策在短期內發生顯著變化的指標性原因的話，大致包括以下三個方面。

第一，中國的強大和美國軟實力的衰落，這可能是一個最主要的指標。美國民間、政界、學界都從以前對所謂中國崩潰的擔憂，轉而變成現在對中國取而代之，成為世界的領導力量的擔憂。第二，美國政治目前在經過一個非常奇特的、非常規的階段，特朗普的政治權力是美國歷史上一個非常特殊的現象。官僚體系與總統在很多議題上有明顯的分歧。 官僚體系擔心總統會做損害美國利益的事情。當商人出身的總統不那麼意識形態化的時候，官僚體系和決策界要平衡總統的偏差。第三，在以上兩個因素的共同作用下，國際政治版圖近期發生了非常急劇的變化，維護西方的價值觀的呼聲在西方國家此起彼伏。

在上述大背景下，美國國內對華政策與態度的三股潮流匯合在一起，一時間被誇大了，但是它不一定是長期的，有可能只是短時間的。你很難想像美中之間的交流會中斷，那樣做也會損害美國的利益。從真正意義上講，畢竟美國民眾對中國是友好的，所以你可以看到，一方面特朗普在指責中國，另一方面他又對中國新年發表賀詞，表達了對中國文化的欣賞，他的外孫女還在學中文。不僅是總統，美國各界的很多精英也是如此。

所以，儘管美中關係目前處於急劇變化和令人困惑的階段，但中國也不必只看到眼下的三股潮流，而忘掉了美中兩國合作的很多其他領域。兩國有識之士應該對這些暫時的變化保持淡定，這也是一個國家成熟的表現。否則的話，就會誇大對美國的抵觸情緒，其後果就是兩國越來越走向極端，越來越產生敵視，這不僅是美中兩國，而且對全世界都不是福音。

中國新聞周刊：貿易問題是近期的一個熱點，中美貿易爭端將如何發展？長遠來看將如何影響中美關係？

李成：眼下，特朗普已經宣布對進口鋼鐵和鋁加征關稅。在此之前，今年2月中國商務部就宣布對從美國進口的高粱發起反傾銷和反補貼調查。兩國的這些舉措還不能算是貿易戰，但是意味著貿易戰的可能性在提高，大家都處在試探階段。美國一旦啟動「301條款」，應該說就意味著貿易戰的開始，因為這一舉措將牽涉到非常廣泛的貿易領域。

貿易問題是特朗普國內外政策的一個重點，他在競選的時候就反覆提到這個問題。2015年美國的貿易赤字是5000億美元，其中對中國的貿易赤字是3340億美元，佔總赤字的三分之二；然而，根據美國的數字，到2017年，美國對華貿易赤字又增長了7％。所以，美國貿易戰的主攻對象是中國。

在服務業方面，中國的市場准入要比其他一些國家，包括墨西哥、印度、巴西等都更加嚴格，造成一些美國大公司對中國市場的不滿。造成這種狀況的原因，可能有中國經濟結構的調整，也可能與中國私有企業和國有企業更有競爭力有關係，還可能涉及中國的政策，包括環保政策，勞動力價格增長等因素。但是不管怎樣，國外公司像上世紀90年代那樣在中國市場能夠獲益巨大的情況已經不復存在了，這也是劉鶴在今年達沃斯年會上所講的中國繼續開放為何受到巨大關注，並給很多外國企業帶來希望的原因。

在過去一段時間裡，美國大企業往往極力遊說政府對中國施加更大的壓力，包括在知識產權、市場准入，法律保障、服務性行業開放等方面。然而，另一方面，這些企業中的很多並不希望與中國打貿易戰。所以，面對貿易戰升溫的風險，很多企業尤其是大公司有可能會緩過勁來，在對政策的訴求上出現反彈。大多數美國企業即使在中國沒有獲益，也不希望美中之間發生全面的貿易衝突，這對他們的影響太大了。

實際上，美中經濟關係在三個層次上看都有積極的因素，即在企業、州政府和國家層面上。首先，在企業層面上看，對中國是施加壓力還是展開合作，企業的心態是兩難的，但是總體上他們是主張與中國合作的，美國企業很清楚地看到，和中國的貿易戰是不可收拾的、兩敗俱傷的。從早期來看，也許中國的企業更受傷，但是長遠來看美國企業絕對要受傷。中國是世界第二大經濟體、第二大市場，企業與政府的看法是不一樣的。第二，州政府層面是想跟中國合作的。你可以看到，加州州長布朗說，要拋棄聯邦政府跟中國合作。密歇根、阿肯色等州，包括比較保守的愛荷華州也是持這樣的態度。而在國家層面上，中國在過去幾年中服務業的上升、環境保護的加強，尤其是中國創新企業、醫療保險等領域的發展，都給美國帶來很多機會，這些方面美國是有優勢的，或者兩國是互補的。另一方面，中國企業要走出去，美國是一個很大的市場，特朗普的基礎設施建設計劃最終可能要和中國合作，中國的技術、中國的資金等方面對美國有很強的互補性。然而，這種互補性目前不被重視，反而更多地強調了競爭性。所以我還是強調，上面提到的三股潮流如果能夠重新回到它的正面而不是反面，才是有希望的。

貿易戰本身是個悖論，正是因為有了貿易，所以我們才沒有戰爭。因而，我覺得馬雲說得好， 「一旦貿易停止了，戰爭就會開始了。」所以，貿易往來還是美中關係的關鍵。

「中國在對朝鮮的政策方面，從把區域的穩定作為第一位的考量因素，改變為把朝鮮半島無核化作為首要目標，這是很本質的改變。」

中國新聞周刊：朝鮮半島局勢是影響中美關係的一個複雜多變的問題。韓國和朝鮮在平昌冬奧會上展現了合作的氛圍，特朗普和金正恩已定於在今年5月前會面，這些都是戲劇性的變化。中美兩國在對朝核問題的策略上有哪些差異？尋求更大合作空間的機會在哪裡？

李成：近年來，中國在對朝鮮的政策方面，從把區域的穩定作為第一位的考量因素，改變為把朝鮮半島無核化作為首要目標，這是很本質的改變。但這並不是為了取悅美國或者是迫於美國的壓力，而是對中國整體利益的重新考量。中國這樣做，既是符合中國利益的，當然也是符合美國和國際社會的共同利益的。當然，美中兩國都有對朝鮮半島無核化的主導權、話語權和未來影響力的競爭和角逐。

在爭取朝鮮半島無核化的過程中，中國做了很多努力，也從來沒有像現在這樣堅定地與聯合國站在一起，包括與美國展開合作。然而，如果與此同時美國非要把中國當成敵人，中國的策略就可能會發生改變。

很長一段時間以來，美國關注的焦點問題是，特朗普認為中國在對朝鮮的制裁方面做得不徹底。而中國的做法是基於以下幾方面的考慮：第一，中國從來不相信經濟制裁能夠解決朝鮮問題，中國認為，朝鮮的忍耐力有多大是西方所不能理解的；第二，要中國全面制裁朝鮮，就必須要讓俄羅斯也對朝鮮實行徹底制裁，但是美國做不到這一點；第三，如果中國全面、徹底地制裁朝鮮，朝鮮可能會把中國視為比美國更糟糕的敵人，在這種情況下，中國可能這樣做嗎？

實際上，美國與韓國、日本構成了反對中國的陣營，對於美國這樣「兩面出手」的策略，中國是難以接受的。這就解釋了美中兩國處理朝鮮問題的時候在很多方面還有分歧和不同。再則，中國向來認為，在任何情況下採取先發制人的策略都是不對的，因為率先使用核武器會造成巨大的平民傷害，這一點美國的有識之士也是同意的。美中在以上各方面不同的出發點，使兩國在朝核問題上的合作成為難題。包括在平昌冬奧會期間，中國實際上希望朝韓雙方實現接觸與和談，而當時美國方面的態度比中國保守。

目前，儘管朝鮮半島的緊張局勢在降溫，但美國政界、軍界和學界很少有人認為金正恩會放棄核武器的發展。也許特朗普目前的做法讓他在個人政治資源上得了分，但對美國國家是否有利？美國擁有多少主動權？對大多數分析人士來說這些都是非常有爭議的。未來半島無核化的前景仍然很不明朗。

我們並不能排除美國對朝鮮使用武力的可能性。然而，各方面因素都處於發展變化並且相互作用當中。對有關各方來說都有風險。如果說，幾個月以前中國在朝核問題上可能會與美國有較大的合作空間的話，隨著美中關係的快速變化，以後就很難說了。所以，近期美國對華政策的轉向，是要付出代價的。 我希望兩國能夠繼續有更多的合作，最終使朝鮮半島無核化成為可能。

「中國並沒有試圖取代現有的世界秩序，只是想獲得更多的發言權，這個想法是合理的。」

中國新聞周刊：中國在相當程度上認可一個開放的、包容性的世界格局，這和西方主導的所謂自由主義世界秩序並不衝突。如今，後者卻面臨著巨大的挑戰。在此情況下，中美兩國如何促進相互了解與合作，避免發展成為類似於冷戰的關係？

李成：中國並沒有試圖取代現有的世界秩序，因為在一定程度上中國獲益於這一秩序。中國只是想獲得更多的發言權，我覺得這個想法是合理的。而且，世界在發生變化，不僅是中國，眾多的新興國家都在發揮更大的作用。

中國希望在某些領域與美國有更多的合作 ，有些人往往看不到兩國這種合作的廣大空間。舉例來說，在網路安全方面，美中兩國確實都有能力給對方造成很大的破壞，與此同時，大國也可能是潛在的最大的受害者。現在的問題是，你根本就不知道網路攻擊從哪裡來，而且很多攻擊都不是來自國家性質的實體。只有大國才有能力在財政、人才、資源、政治意願等方面為網路技術的發展提供支持，所以這方面一定要建立合作、簽訂條約，以保護基礎設施，保護金融安全。

而且，現在人類又面臨著人工智慧的挑戰，從大的視野來講這不是國家之間的競爭，而是人類和機器之間的競爭，這是更大的挑戰。所以，在這些方面只看到國家之間的競爭與對抗就會顯得太狹隘，但遺憾的是，這方面的合作並沒有得到強調。

我覺得，促進美中兩國關係的良性發展有幾個方面的原則。第一，兩個國家最根本的是要把自己的事情做好，美國要做好自己國內的事情，中國也一樣。社會要更加開放、包容、多元。國內的事情做好了，才能很好地處理國際事務，其他國家對你也會更尊重，這個原則今天對兩個國家都適用。第二，要更多地了解對方，很多問題的發生都是因為不了解，我覺得兩國人民之間是非常友好的，有一些批評也是出於善意。所以要更深、更廣地去了解對方，換位思考。第三，既有的四個對話機制非常重要。在今年2月楊潔篪國務委員訪美以後，外交和安全對話機制馬上就要恢復，這很重要，只要對話機制存在，就有希望，就可以防止走入極端、走入歧途。第四，要有新的思路，要在更深的層次上防止冷戰思維，避免修昔底德陷阱。美國有些人已經把中國當成假想敵，而中國也有人有零和博弈的思維，這些都是非常危險的。在當前形勢下，美中兩國之間多層次的交流、有針對性地回答各自關切的問題顯得越來越重要。

中國新聞周刊：有哪些危害中美兩國關係發展的潛在的危機領域，需要兩國決策者予以更多的關注？

李成：美中關係在未來要防止四種情況的出現。第一，國內政治的影響。兩國的民族主義情緒都可能因為種種原因而上升，兩個國家都有利益集團，利益集團有時候會綁架外交政策，這方面是值得關注的。第二，對雙邊關係的理解。從最近的形勢來看，把兩國關係變成零和遊戲的傾向越來越明顯，雙贏的局面越來越難形成，以前希拉里提出要從對方的成功中獲益，而現在越來越傾向於看對方的好戲，這是很可怕的想法。第三，第三方因素的影響。也就是說，兩個國家的外交政策會被第三國綁架，此類現象值得警惕。最後，新的冷戰思維。兩個大國對其他國家不應該有「非友即敵」的想法，不要有讓其他國家站隊的傾向。可以說，這種現象已經出現了。例如，蒂勒森在拉美訪問時提出要抵制中國和俄羅斯。美國也有很多報告提出擔憂，認為中國的勢力已經擴展到非洲、拉美、東歐，甚至美國的家門口。如果任憑以上幾種情況不斷蔓延的話，必將給美中兩國關係造成重大危機。

《中國新聞周刊》記者/安然

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