銀保監合併、金融辦變「局」 P2P以後誰來管？

2018年3月17日，全國人大通過《國務院機構改革方案》，其中，對銀監會和保監會進行合併，組建中國銀行保險監督管理委員會，另一方面，多個省、市的地方政府金融辦開始加掛金融監管局牌子，加上去年成立的國務院金融穩定發展委員會，說明中國的金融監管已經進入「新時代」。

作為中國金融的新業態，互聯網金融的重要組成部分，P2P網貸已經從野蠻發展步入監管合規階段。之前，負責其監管的機構涉及金融領域的多個部門，在金融監管的新時代，P2P的主要監管部門是否會有變化，對P2P行業的合規進度有什麼影響，下面讓我們來一一分析。

國務院

每年全國兩會期間的政府工作報告是國務院對去年工作的總結回顧和當年工作的計劃，是中央政策的風向標，代表了國務院的施政綱要。P2P是互聯網金融的重要組成部分，「互聯網金融」一詞，2014年到2018年五次被寫進政府工作報告，從2014年「促進互聯網金融健康發展」，2015年「促進互聯網金融健康發展」，2016年「規範發展互聯網金融」，2017年「對互聯網金融等累積風險要高度警惕」到2018年的「健全互聯網金融監管」，反應了政府對互金行業發展情況的判斷與基本態度，也展現出互聯網金融從快速發展到合規監管的過程。

2016年印發的「十三五」規劃，互聯網金融現其中，原文為「規範發展互聯網金融」。從業者和專家對此的解讀有著明顯區分，首次寫入五年規劃，從業者更多看到了對互金髮展的意義，意味著互聯網金融在過去的發展受到了認可，未來地位將進一步提升;專家學者的關注點則落在「規範」兩字上，他們認為，過去行業一直處在野蠻生長的狀態，因此才出現了一些問題，未來互聯網金融的監管會趨嚴。

2016年10月，國務院辦公廳正式發布《互聯網金融專項整治實施方案》，指出P2P應落實信息中介性質，不得設立資金池，不得發放貸款，不得非法集資，不得自融自保、代替客戶承諾保本保息、期限錯配、期限拆分、虛假宣傳、虛構標的，不得通過虛構、誇大融資項目收益前景等方法誤導出借人，除信用信息採集及核實、貸後跟蹤、抵質押管理等業務外，不得從事線下營銷，應選擇符銀行作為資金存管機構。上述是最高層給P2P畫下的紅線，定下了框框，其後的整治監管都是以此出發，進行發揮。

《互聯網金融專項整治實施方案》還對整治互聯網金融和P2P的部門機構進行了規劃，要求成立央行擔任組長，銀監會、證監會、保監會等參加的互聯網金融整治工作領導小組，由銀監會負責P2P的專項整治工作。地方上，各省級人民政府制定本地區專項整治方案，成立落實方案的領導小組，在該小組領導下，各級銀監局、央行分支機構與金融辦(局)等共同負責本地區整治工作。

綜上所述，國務院對P2P監管的作用主要是行業的風向標與頂層設計，包括給P2P劃定紅線，設定框框，制定全國性的專項整治方案，統籌地方的整治工作，給地方整治工作進行分工等。

央行

2015年7月央行等十部委聯合印發的《關於促進互聯網金融健康發展的指導意見》，其基調是支持互聯網金融穩步發展，支持依法合規設立網路借貸平台。

《意見》給了P2P首個官方定義：個體和個體之間通過互聯網平台實現的直接借貸，在P2P平台上發生的直接借貸行為屬於民間借貸範疇，受合同法、民法通則等法律法規以及最高人民法院相關司法解釋規範。P2P要堅持平台功能，為投資方和融資方提供信息交互、撮合、資信評估等中介服務。P2P要明確信息中介性質，主要為借貸雙方的直接借貸提供信息服務，不得提供增信服務，不得非法集資。

此外，還明確了P2P業務由銀監會負責監管，以及銀行存管、信息披露等相關要求。《關於促進互聯網金融健康發展的指導意見》是官方關於互聯網金融、P2P最早的一份文件，堪稱互金和P2P的監管「源文件」，上面提到的國務院辦公廳發布的《互聯網金融專項整治實施方案》就是以此為基礎。

《互聯網金融專項整治實施方案》指出，要成立由央行擔任組長的互聯網金融整治工作領導小組。於是，2017年6月，央行聯合十七部門印發《關於進一步做好互聯網金融風險專項整治清理整頓工作的通知》，正式明確了互金整改應最遲於2018年6月底前完成，各省整治領導小組要切實承擔第一責任人職責，最後由省級人民政府指定相關部門負責監督及驗收。

央行掌門人也在公開場合發表對P2P的意見，周小川曾在一次記者會上表示：近年來，互聯網金融發展如火如荼，P2P網貸活動蔓延十分迅速。中國在進行互聯網金融創新變革的同時，也同樣面臨著一系列金融風險。在此背景下，P2P網貸監管也更加全面和深化。還有，中國互聯網金融協會也是由央行牽頭組建的，其會長李東榮是原央行副行長。

總的來說，央行對P2P監管的意義是首次官方發聲，給了P2P一個權威定義，還有牽頭成立互聯網金融整治工作領導小組與中國互聯網金融協會，相當於給P2P監管開了一個頭，定了一個調。

銀監會

央行的《關於促進互聯網金融健康發展的指導意見》明確指出，P2P網貸由銀監會負責監管。2016年8月24日，P2P「基本法」《網路借貸信息中介機構業務活動管理暫行辦法》由銀監會會同工信部、公安部、網信辦等部門制定發布，其中明確指出，銀監會及其派出機構負責制定統一的P2P規範發展政策措施和監督管理制度，負責P2P機構的日常行為監管，指導和配合地方人民政府做好P2P機構的機構監管和風險處置工作，建立跨部門跨地區監管協調機制。各地方金融監管部門(省級金融辦、局)具體負責本轄區P2P機構的機構監管，包括對本轄區P2P機構的規範引導、備案管理和風險防範、處置工作。

《暫行辦法》還提出了平台的「十三條」禁令，個人不超過100萬、企業不超過500萬的限額，標題其募集期不超過20個工作日，信息披露等要求。《暫行辦法》確立了P2P監管體制及業務規則，明確了P2P行業發展方向，為P2P行業的規範發展和持續審慎監管提供了制度依據。

國務院辦公廳的發布《互聯網金融專項整治實施方案》要求按照央行發布的《關於促進互聯網金融健康發展的指導意見》明確分工成立分領域工作小組。2016年10月13日，銀監會聯合工業和信息化部、公安部、國家互聯網信息辦公室等十五部委聯合發布《P2P網路借貸風險專項整治工作實施方案》、證監會發布《股權眾籌專項整治工作實施方案》、保監會發布《互聯網保險專項整治實施方案》。

《P2P網路借貸風險專項整治工作實施方案》中指出，專項整治工作按照銀監會與省級人民政府雙負責制的原則，銀監會會同發展改革委、工業和信息化部、公安部、人民銀行、工商總局、法制辦、國家網信辦等單位成立網貸風險專項整治工作領導小組，銀監會為組長單位，工作小組辦公室設在銀監會。

銀監會統籌網貸風險專項整治工作，負責總體工作的組織和協調，包括制定行業監管制度和第三方存管等系列配套制度，擬定網貸風險專項整治工作實施方案，對專項整治工作進行周密部署，明確網貸業務負面清單，劃清網貸機構不得從事的業務邊界。

各省級人民政府，負責本地區具體整治工作，設網貸風險專項整治聯合工作辦公室，由省金融辦(局)和銀監會省級派出機構共同負責。整治的內容，包括排查摸底(2016年7月底前)、分類處置(2016年11月底前)、總結督導(2017年1月底前，後延遲至2018年6月底前)等。

2017年12月，銀監會下發《關於做好P2P網路借貸風險專項整治整改驗收工作的通知》，，要求各地在2018年4月底之前完成轄內主要P2P機構的備案登記工作、6月底之前全部完成。其中，驗收合格的P2P平台，予以備案登記，積極配合整改驗收但最終沒有通過的平台，可據具體情況清退業務、退出市場、併購重組，驗收不合格的平台，由相關部門予以取締。

《網路借貸信息中介機構業務活動管理暫行辦法》出台後，按照網貸行業「1+3」(一個辦法三個指引)制度框架設計，銀監會會同相關部門分別於2016年底和2017年初，發布了《網路借貸信息中介機構備案登記管理指引》、《網路借貸資金存管業務指引》。

隨後，2017年8月，銀監會發布了《網路借貸信息中介機構業務活動信息披露指引》，這標誌著P2P行業的業務搭建制度框架基本搭建完成，初步形成了較為完善的制度政策體系，進一步明確了P2P行業規則，有效防範P2P風險，保護消費者權益，加快行業合規進程，實現P2P機構優勝劣汰，真正做到監管有法可依、行業有章可循。

《網路借貸信息中介機構備案登記管理指引》中的備案是指地方金融監管部門(金融辦、局)依申請對管轄內P2P平台的基本信息進行登記、公示並建立相關機構檔案的行為。其中，新設的P2P平台在完成工商登記、領取營業執照後，應於10個工作日內申請備案登記，指引發布前已設立經營的P2P平台要通過專項整治，被認定合規，才能申請備案登記。備案後，平台還要申請增值電信業務經營許可，進行銀行存管(有的地方細則是備案前就要有存管)。

如上所述，銀監會的作用是出台「1+3」，搭建了P2P監管的基本制度框架，出台P2P整改驗收實施方案，做到整改和監管有法可依、有章可循。

金融辦(局)

2002年，上海成立市金融辦，是中國最早成立的地方金融辦。據統計，自2002年到2011年底，我國已有31個省級政府成立了金融辦，在222個地級以上城市成立了金融辦。金融辦一般是地方政府的直屬單位，更多的是協調議事職能，包括協調地方部門和央行、銀監會、證監會、保監會之間的銜接。

2009年3月，北京市金融辦在全國率先升格為金融局，凸顯了金融在決策層心中的分量。金融局自此成為政府組成部門，不再僅僅是議事協調機構。隨後，北京、武漢、廣州、溫州、四川、河北、山東、江蘇、等多地金融辦相繼加掛金融監管局牌子。2017年10月10日，深圳召開全市金融工作會議，決定在市金融辦加掛地方金融監管局牌子。

去年的全國金融工作會議中提出，「地方政府要在堅持金融管理主要是中央事權的前提下，按照中央統一規則，強化屬地風險處置責任。」「要堅持中央統一規則，壓實地方監管責任，加強金融監管問責。」隨著當前類金融業態不斷增多，地方金融監管的壓力和難度也不斷增加，金融監管面臨新形勢，新金融、類金融等非持牌機構是主要的監管空白點，金融辦變「局」，有助於補上傳統監管的空白。

具體而言，最新監管精神已經明確P2P網貸平台、小額貸款公司、融資擔保公司、區域性股權市場、典當行、融資租賃公司、商業保理公司、地方資產管理公司等類金融機構和轄區內投資公司、農民專業合作社、社會眾籌機構、地方各類交易所的資本監管、行為監管和功能監由地方金融工作部門負責。

歷經15年，金融辦的角色發生了變化，從最初僅是一個協調機構，不屬於政府部門，只是一行三會監管「死角」的一個補充，到現在擁有對類金融機構的監管和風險處置職責，「金融局」已經名正言順。

銀監會出台的《P2P網路借貸風險專項整治工作實施方案》中指出，地方的P2P專項整治工作由金融辦(局)與地方銀監局共同負責。按照銀監會出台的《網路借貸信息中介機構備案登記管理指引》的要求，P2P平台備案的機構是地方金融監管部門，也就是金融辦(局)，所以各地的《整改驗收工作方案》、《備案登記實施細則》、《備案公示法律意見書編寫指引》等驗收備案的相關法規制度由金融辦(局)編製發布。

以深圳為例，作為計劃單列市之一，深圳金融辦(局)和省級金融辦(局)平級，擁有獨立驗收備案P2P平台的權利。2017年7月3日，深圳市金融辦(局)公布《深圳市網路借貸信息中介機構備案登記管理辦法(徵求意見稿)》，《意見稿》指出，備案由金融辦(局)受理辦理，金融辦(局)負責機構監管，深圳銀監局負責行為監管。2017年10月，深圳市金融辦(局)向部分平台下發《網路借貸信息中介機構事實認定及整改要求》，整改要求全文共計8大項148條，接收到整改要求的平台先行根據整改要求的規定進行自查，之後金融辦(局)會進行現場檢查。

2018年1月19日，深圳金融辦(局)在其官網發布《關於進一步做好全市網路借貸信息中介機構整改有關事項的通知》，同時還一併發布《深圳市網路借貸信息中介機構整改驗收指引表》，共分六大類106條。《通知》要求P2P企業應逐條依照《深圳市網路借貸信息中介機構整改驗收指引表》的要求開展自查，如實填寫指引表，2018年2月5日前向註冊地所屬的區金融辦申請登記整改。

綜上所述，金融辦變金融局之後，主要負責所屬地類金融機構的監管。對於P2P行業來說，各地金融辦(局)的作用主要是與地方銀監局一起負責P2P平台整改驗收，編製驗收、備案的指引、辦法、細則，受理P2P平台備案，進行機構監管。

互金協會

中國互聯網金融協會的官網資料顯示，其為中國人民銀行會同銀監會、證監會、保監會等國家有關部委組織建立的國家級互聯網金融行業自律組織，成立於2016年3月。國務院辦公廳發布的《互聯網金融風險專項整治工作實施方案》中說明，中國互聯網金融協會的作用包括制定行業標準和數據統計、信息披露、反不正當競爭等制度，完善自律懲戒機制，開展風險教育等。

銀監會牽頭制定的《網路借貸信息中介機構業務活動管理暫行辦法》中給中國互金協會規定的職責包括制定自律規則、經營細則和行業標準並組織實施、組織相關培訓、受理有關投訴和舉報、開展自律檢查等。

針對這些職責，中國互金協會組織成立了金融標準研究院、金融科技發展與研究工作組、互金網路與信息安全專委會、移動金融專業委員會、信用建設專業委員會、互聯網股權融資專業委員會、互聯網保險專業委員會及網路借貸專業委員會。

在制定P2P自律規則、經營細則和行業標準方面，迄今中國互金協會發布實施了《互聯網金融個體網路借貸借貸合同要素》、《互聯網金融個體網路借貸資金存管業務規範》、《互聯網金融個體網路借貸資金存管系統規範》、《互聯網金融信息披露個體網路借貸》、《互聯網金融逾期債務催收自律公約》等行業標準。組織了多次關於P2P的研討會及座談會，廣泛徵求多方意見。

2017年6月，中國互聯網金融協會「互聯網金融登記披露服務平台」正式上線，數據顯示，截止2017年底，已有合計超過100家的P2P平台完成對接。

總的來說，中國互金協會和地方互金協會雖然作為自律組織，但是其制定標準的權威性和約束力還是很高的，尤其是對於協會會員單位來說。

其他

除了上述機構，涉及P2P行業監管的部門還包括工商部門(登記註冊)、公安部門(安全監管)、通信管理部門(電信業務監管)、網信辦(信息安全監管)、存管銀行等。

會計師事務所：深圳金融辦(局)發布的《深圳市網路借貸信息中介機構備案登記管理辦法(徵求意見稿)》中指出，P2P平台備案需提供的材料包括上一年度由會計師事務所出具的審計報告的會計報表和會計師事務所出具的網路借貸信息中介業務經營情況專項審計報告，其中包括對P2P平台的業務規模、客戶資金管理、逾期情況、信息披露、信息科技基礎設施運行、經營合規性的審計情況。網貸之家數據顯示，在其樣本平台中，已有陸金服、積木盒子等40餘家平台在官網披露了審計報告。

律師事務所：《深圳市網路借貸信息中介機構備案登記管理辦法(徵求意見稿)》中也指出，P2P平台申請備案登記時，應提交由律師事務所出具的法律意見書，該法律意見書應當對P2P平台提交的備案登記申請材料的真實性，及其商事登記信息、股權機構、實際控制人、基本運營設施、公司章程及相關管理制度、業務模式合法合規情況等逐項發表結論性意見。

有律師指出：「法律意見書要求對平台的業務模式的合法合規性做出結論性意見，需要切入平台的合規整改，提供相關方案，待合規整改完成後才能出具法律意見書，目前如你我金融等一些平台已與律師事務所簽署協議，開展了相關合作。

綜述

銀監會與保監會合併之後，將銀監會原來擬定重要法律法規草案和審慎監管基本制度的職責，劃入央行。這意味著，央行負責審慎監管、銀保會負責行為監管，成為大方向。金融辦升級金融局之後，從原來的社會服務機構上升為具有國家管理許可權的部門，其職能已經從議事協調擴大為對類金融機構服務、監管、執法，重點強化監管、執法兩塊工作，同時編製名額更多，配備執法人員，財政也從半自籌半撥款變成上級撥款。

對P2P行業來說，之前的監管分工是這樣的：央行負責定調，銀監會搭建監管制度框架和整改實施方案，地方銀監局負責行為監管，金融辦(局)負責機構監管，整改驗收，備案，備案後監管，互金協會負責制定自律性的相關標準，組織培訓檢查、會員管理等。成立銀保監會和金融局之後，後續P2P監管法規的起草是否會劃歸央行，目前不得而知，地方金融局將會加大對P2P等類金融的機構監管與執法基本已成定局。

（編輯：楊少康）

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