宅基地「三權分置」典型樣本分析
四川省出台《關於服務保障農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的意見》，創新性地提出了「探索農村宅基地『三權分置』辦法，培育農村房屋（含宅基地）租賃市場」的重大改革命題。隨著「三權分置」改革試點推進，成都市蒲江縣、廣安市武勝縣、瀘州市瀘縣、眉山市彭山縣以農村集體經濟組織為主導，以土地利用總體規劃、城鄉建設規劃和產業發展規劃為引領，因地制宜、探索創新，逐步形成了農房及傳統院落改造利用、宅基地聯建共享、住房財產權抵押等「三權分置」做法。
實施路徑：
蒲 江：
農房利用+藝術下鄉
目前各類藝術家已向蒲江縣當地村民租用了17 個閑置川西林盤民居院落，平均租用時間15 年，租金約5000 元/年，實現了閑置農房和集體建設用地的保值增值，形成了各具特色的創客院落和鄉村博物館，美化了鄉村風貌，帶動了旅遊發展。2015 年以來，僅明月村年接待遊客15 萬人次，實現旅遊收入超8000 萬元。
瀘 縣：
宅改試點+共建共享
瀘縣探索農村宅基地共建共享及退出節餘指標調整入市，保障發展用地，整合項目資金，推動農業向二、三產業延伸，著力打造現代農業產業融合發展示範區。
以譚壩村為例，該村實施農村宅基地退出217 戶，騰退面積103 畝，競購宅基地節餘指標40 畝。現已有134 畝指標通過規劃布局落地為集體經營性建設用地，在土地使用年限內可以出租、轉讓和流轉，保障了農村產業項目落地。該村已引進農業龍頭企業3 家，整合建設資金近億元，帶動80%的農戶投身農業產業發展。宅基地退出戶均獲補償5 萬餘元，村集體經濟組織收益可達100 萬元。其中，利用村民騰退宅基地，以股份合作形式在第5、7 村民小組創辦康養小區，規劃用地32 畝，建設100 個床位的營利性康養小區，並預留土地10 畝，允許村民按規劃，以獨棟式一層或二層自費建設養老物業。同時，該村探索以村民合法的宅基地與「 第三方」共建共享，在土地使用期限內第三方可以出租、轉讓。具體做法是，村民自願申請拆除舊房復墾為耕地，以法定的宅基地使用面積與「 村股份合作社」合作建設。村民提供宅基地使用權，建成後按建築面積平分使用，分割辦理產權。目前第1 村民小組有4 戶村民主動申請共建共享。
武 勝：
傳統院落+現代農業
武勝縣以田園綜合體為標準，示範打造集休閑、觀光、體驗、康養、度假為一體的鄉村旅遊示範區，通過盤活農村傳統院落，賦予鄉村新的產業內涵。如白坪—飛龍鄉村旅遊示範區通過入股、租賃等方式，充分利用已有的傳統院落，盤活了農村閑置資產，結合當地竹絲畫簾民間藝術，在園區發展農家樂80餘家、農家客棧60餘個、康養中心5 個，同時還配建了新農村示範區規劃館、鄉村酒店、鄉村咖啡館等。該示範區被評為全國休閑農業與鄉村旅遊示範點。
成 都：
災後聯建+產業利用
汶川特大地震後不久，成都市出台了《關於重災區農戶災毀住房聯建等有關事項的通知》，允許地震重災區農戶和集體經濟組織通過市場機制吸引社會資金按規劃聯建房屋。
首先，農戶將其合法取得的宅基地扣除自住用地後，剩餘部分交集體流轉。其次，農戶與聯建方建房選址經地質災害危險性評估合格後，按規劃許可及規劃用地條件和流轉合同實施聯合建設。接下來，聯建房竣工驗收合格後，農戶和聯建方共同提出土地登記申請，國土資源部門對農戶頒發集體建設用地使用證，土地用途為住宅；若為聯建方頒發集體建設用地使用證，土地用途為非住宅（包括商業、旅遊業、服務業等）。「聯建」政策有效破解了災後農村住房重建的資金難題。
彭 山：
兩權抵押+產權流轉
眉山市彭山區作為全國農村兩權抵押貸款試點縣，積極開展農民住房財產權抵押試點。
針對農村長期以來產權不清、交易市場缺乏等難題，全面推進農村土地經營權和農民住房財產權確權、登記、頒證，工作覆蓋率達到100%，按需確權率達100%，並建成區農村產權流轉交易服務中心，提供「一站式」服務。其次，針對農村產權價值不明，社會機構專業性不強，銀行認可度不高等難題，堅持評估、評審雙線並行，採取中介機構評估與區農村產權價值評審中心評審相結合的方式對所抵押的農村產權進行價值評估，組建了由「 行業專家+鄉土人才」140 餘人組成的農村產權價值評審專家庫，有效地解決了農村產權價值認定的成本、效率和可靠性問題。截至目前，彭山區實際放貸878 筆、3.96 億元，銀行認可度高達90%以上。
經驗啟示：
「三權分置」要兼顧三者權益
宅基地「三權分置」應堅持問題和目標導向。農村宅基地「三權分置」是破解農村發展困境、釋放農村集體土地潛能的重要條件和有效手段，但目標不是增加農村建設用地，而是盤活農村閑置宅基地，實現集體土地財產權益。因此，要按照「總體聚居、適度散居」的原則，實行宅基地總量控制、減量化管理。通過固化現狀、盤活存量，實現節約集約、高效利用，服務保障鄉村振興發展戰略，推進新型城鎮化和村莊治理現代化。要以宅基地改革為抓手，系統解決農村宅基地管理利用、村莊布局等方面存在的突出問題，建立健全宅基地取得、監管、利用、退出等制度，實現村民的房屋和土地財產權益，儘快形成可複製、可推廣、利修法的經驗成果。
宅基地「三權分置」應堅持集體經濟組織主導。集體經濟組織是宅基地的所有權人，依法享有對農村宅基地的管理權、處分權、分配權和收益權。通過「 委託經營、集體管控、統一建設」的形式，夯實集體所有制的經濟基礎，發展壯大農村集體經濟，避免宅基地違法違規者通過「三權分置」獲取超額利益；維護社會公平正義，避免出現宅基地利用的無序和散亂狀態。因此，改革要堅持集體經濟組織和農民主體地位，充分發揮村民自治作用，在農民依法自願前提下，按照以「集體為主體、市場為主導、政府為引導」的要求，培育城鄉統一的建設用地二級市場，激活農房和宅基地使用權的財產價值，提高農村土地要素市場配置效率。
宅基地「 三權分置」要強化規劃引領和統籌管控。宅基地的盤活利用，要以規劃為基礎、統籌為手段，避免走散亂無序、粗放利用的老路。規劃方面，要積極推進「多規合一」，編製農村集體土地利用專項規劃，細化完善鄉鎮土地利用總體規劃，因地制宜編製村土地利用規劃，優化農村居民點布局和生產、生活、生態空間，劃定村莊集中居住區，規範完善並嚴格執行宅基地面積標準。統籌方面，全面建立「以村委會為主體、以戶籍為基礎、以規劃為紅線」的宅基地統籌管控利用機制。將宅基地「三權分置」與區域經濟發展緊密聯繫，統籌幸福美麗新村建設、脫貧攻堅、生態移民、地質災害避讓搬遷等政策，加強改革試點與農村集體產權、農房抵押、鄉村治理、戶籍、財稅、社保、金融等相關領域改革的融合，實現改革政策的疊加效應。
宅基地「三權分置」要完善保障體系和機制。首先，完善農村宅基地使用權流轉交易服務體系，制定宅基地使用權流轉管理辦法，搭建交易服務平台，完善不動產登記配套制度。其次，完善村民自治體系，建立與農村改革和鄉村振興相適應的基層治理機制，以村民民主自治解決歷史遺留問題和發展決策問題。再有，完善農村宅基地收益分配機制，注重平衡集體、農戶和流轉受讓人三者的利益平衡，研究利益動態調整和收益持續保障機制。最後，完善監督監管機制，充分發揮所有權主體的職能職責，處理好違法違規宅基地佔有者、合法宅基地權利人以及因各種客觀原因沒有取得宅基地的農民之間的利益平衡，做好用途監管，防範資本肆意圈地，嚴禁發展私人農莊會所。
（作者單位：四川省國土資源廳）
編輯：梁麗敏 審定：毛志紅
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