中國是不是警察國家？數據告訴你這樣的事實

【文/觀察者網專欄作者 樊鵬】

改開四十年以來，中國在社會轉型中創造了巨大的安全成就。與世界上有數據的兩百多個政治實體相比，中國目前的兇殺率屬最低之列。但在一些西方人看來，他們唯一能想到的解釋是，中國是個密不透風的獨裁體制，是個「警察國家」，彷彿中國的治安是依賴大量警力維繫的。恰恰相反，中國在警力編製、治安經費投入上都相當節制，幾乎到了錙銖必較的地步。此文就詳細闡述了這一點。

3月24日，觀天下講壇將特邀本文的作者、中國社科院政治學副研究員樊鵬，為大家梳理改開以來公安警察制度與國家治理的變遷史。

新中國成立至今，人民公安編製的管理體制幾經變動。1949年10月11日，全國公安高級幹部會議確定了公安機關實行「統一領導，分級管理，條塊結合，以塊為主」的領導體制。中央決定，全國公安系統的編製由公安部統一管理，對中央負責。1958年，全國第九次公安會議確定了地方公安工作主要以地方黨委領導為主的精神，在編製管理方面改變了公安部垂直管理的辦法，地方公安編製完全交給地方各級編製委員會統一管理。各級公安機關可以協助所在地編委了解情況，提出調整公安編製的意見。1965年，第14次全國公安會議提出改變人民公安警察編製的管理體制。經中央批准，公安部、國家編委下文，確定公安編製單列，由省、自治區、直轄市統一管理，同時向公安部備案。

1978年，經中央批准，第17次全國公安會議進一步確定全國人民警察編製單列，招收新民警列入國家計劃。1982年，中央關於加強政法工作的指示進一步明確，各級政法機關的編製分別從國家行政編製中划出來，進行單列，實行統一領導，中央和省、市、區分級管理。公安編製再次收歸中央統一掌握，實施分級管理的原則。1984年，中央政法委員會、中央組織部、勞動人事部、財政部聯合發文，重申政法部門編製實行統一領導，中央和省、市、區分級管理，這一體制一直延續至今。在行政實踐中，由中央機構編製委員會統一核定公安編製總額，編製的分配則主要由公安部和中央編製委員會辦公室共同核定，公安部負責提出分配方案，經編委審核同意後逐級下達到各省、自治區、直轄市編委辦公室，專項使用。

核定全國公安機關編製總額，是國家對公安單列編製從宏觀上進行控制和調節的基本手段。從現行公安編製管理體制看，公安系統無權核定全國公安編製總額，而是由中央編製委員會代表中央核定全國政法編製及公安專項編製的總額，公安專項編製屬於國家政法編製單列，但是編製總額的核定不能隨意擴大，否則造成機構人員臃腫就不能保證國家行政機關的效率；同時，行政編製與國家行政預算有著直接的關係，中央編委必須考慮緊縮行政編製以節省國家行政經費。

但儘管如此，公安部有時可以通過其他途徑對全國公安警察編製的核定施加影響，例如，在某些時期，公安部可以根據國內治安形勢的變化，從宏觀上提出總體編製的規劃以及急需設置新的警種和增加編製的計劃，向中央專項申請，20世紀90年代以來，公安部陸續向中央提出過緝毒警、特警、和巡警增編的要求，都是在經過中央的通盤考慮後，最終採取了統一分配的方法加以解決。同時，公安部可以在中央編委下達編製總額或增編員額的前提下提出全國範圍內的分配方案，公安部在歷次分編過程中，都強調保證重點、保證急需的原則，盡量使警力向基層傾斜。

從地方層次來看，全國編製被分配到省級編辦以後，再由省編辦在全省範圍內統籌分配。省級公安機關的增編要求由部門提出，但必須經同級政府批准，省編製部門核准執行，在核准過程中，必須考慮省級財政部門的縮編要求。值得特別指出的是，在省級編製的分配過程中，各級公安部門的領導權只能「向下一級」，具體來說，省級公安廳只能向省編辦提出各市編製分配的方案供其參考，但省公安廳並沒有權力影響縣級公安編製的具體分配。對縣級公安機關來說，要增加編製，必須同時得到上一級業務主管機關即市公安局與同級黨委政府的同意。 然而，由於省級分配給各市的國家政法編製總量是固定的，因此各區、縣為了爭取更多編製，往往會與其他兄弟區、縣展開競爭，但前提是必須獲得本縣、區政府與財政部門的支持。

1984年，中央政法委員會、中央組織部、勞動人事部、財政部等多個部門聯合發文，重申了政法部門編製的管理原則。從這一過程可以看出，中國公安警察專項編製的增減，仍然是多個「否決玩家」(veto players)參與所形成的的決策機制的結果。 在這個機制中，國家對公安專項編製的控制，一方面考慮國家財政負擔的能力，需對公安編製所佔行政編製規模的比重進行整體控制，從中央的立場來看，編製總額不能隨意擴大，否則造成機構人員臃腫，既無法保證國家行政機關的效率，又可能增加國家財政超支的風險。

另一方面，在公安編製的核定與分配的過程中，牽涉到中央編辦、中組部、財政部、人保部等多個部門，他們都擁有不同程度的否決權，國家對警察編製的增減，不僅需要考慮外部治安環境的變化，而且還要同時考慮行政效率、財政承擔能力、意識形態等多方面的因素，在這些代表不同要求和立場、且各自擁有不同程度影響力的參與者們之間，要建立增減編製的共識，可能需要反覆的磨合，消耗極高的交流成本。只有在共識達成之後，才可以照行政級別逐級定編下達。這樣可以理解，為什麼儘管公安部一再向中央提出增編，但是中國公安警察的專項編製總額在改革時期的增幅總是十分有限。

由於國家層次增加政法編織涉及的部門溝通成本太大，需要考量的因素太多，就導致難以通過集權決策的方式自上而下解決這個問題。20世紀90年代初，中國的執政黨開始採取靈活手段，將警力發展的權力下放給地方黨政決策者，採取一種變通的方式增加基層黨政的決策自主性，以此應對地方社會安全形勢的需要。

1992年，中共中央發布《關於加強政法工作，更好為改革開放和經濟建設服務的意見》，這份文件規定，各地可以根據地方任務發展的需要，自由給政法部門增加一些編製。經濟發達地區和其他有條件的地區，還可以由省、市、自治區採取適當措施，解決政法部門警力不足的問題。在此之前，公安編製由中央下達，一些經濟較為發達的省份也可由省下達編製控制數，市、縣（區）無權自定公安編製。但是這份文件出台後，市、縣自定編製成為一個普遍現象，在地方，這部分警力被稱為「以工代干」、「以工代警」，工資與福利均由地方承擔，職能與地方正式編製人員無任何區別，在地方也被稱為編製內人員。

這一政策的出台，實際上是針對警力發展的一個嶄新的制度安排，是在不觸動既有編製體制的情況下，通過變相放權的方式調動地方自主性和積極性，對原有的警力分配結構做出的重大調整。

各時期警力發展狀況

中國到底有多少警力？這聽起來是個簡單的問題，但回答起來卻並不容易。這既受到中國公安警察類別多樣性的影響，也因不同時期編製集權與分權交錯進行的制度安排增加了統計的難度有關。

新中國成立以來，國家專項公安警察編製主要涵蓋了以下三部分：一是職業制人民警察，二是鐵道、交通、民航、林業、海關緝私等雙重領導的警察隊伍，三是1982年以後成立的中國人民武裝警察部隊中間的公安邊防、消防、警衛部隊。除了國家專項公安警察編製之外，還包括了1992年之後經過中央授權的地方自建編製（簡稱「地方編製」）。

要統計中國警察規模的發展，務必要注意中國警察規模變化著的數字背後，包含了三個不可忽視的內容：一是國家逐步的增編過程，而是逐步把不同類別的警察納入了統計口徑，三是地方自建編製最終進入了國家統計口徑。

在新中國成立初期，編製管理體制尚不健全，各省的編製辦法也存在一定差異，據統計，建國初期全國第一次整編以後國家專項公安警察編製總規模約為70萬左右，這其中職業制民警編製佔了大部分。 同其他國家在建設發展過程中警察規模逐步增加的趨勢不同，新中國在第一次整編警察隊伍後，經歷了多次縮編減員的過程。

改革開放時期，中國公安編製管理實行統一領導、分級管理的體制，對於統一人民警察體制、統一編製、統一訓練，保證公安編製由國家控制逐步增加，保持公安隊伍的穩定和管理，發揮了重要作用。表5-1羅列了改革時期中國國家專項編製職業制民警的規模發展情況。1978年，中國職業制人民警察68萬人，1982年公安編製實行單列，根據公安部的數字，1982年職業制民警編製為658,000名。 但是當時是以現有的人數核定的編製，因為改革開放之前各省編製狀況差異巨大，因此以這種方法核定編製很不合理。但是總的來看，80年代中期以後，國家專項警察編製有一個顯著增長，根據《中國法律年鑒》給出的數據，1986年國家專項編製職業制民警60萬人，1991年職業民警84萬，有一個相當幅度的增長。公安部的數據則顯示，1995年底，中央核定的全國各級公安機關專項編製民警總額為87萬人，1996年統計的更為具體的數字是862752名。從1986年到1996年底，中央為公安機關共增編159900人。

《中國法律年鑒》的數據與公安部的數據稍有出入，可能個別年份的統計口徑有變化。但是兩項數據共同表明，國家專項民警編製的擴增主要發生在20世紀80年代中後期至90年代初期這一階段。90年代初期以後直到新世紀初，國家專項編製民警數量增長十分緩慢。1991年專項編製職業制人民警察80餘萬，至1996年底這一數字仍然是80餘萬。《中國法律年鑒》顯示2003年國家專項民警編製約為100萬，這意味著，從1996年至2003年這一數字僅增長了10餘萬左右，而且主要分配給東部沿海省份，且新增數字數字主要反映的是針對部分新設警種的增編要求。

資料來源：1991年之前的數據來自中國法律年鑒編輯部，1993：964；1996年的數據來自公安部政治部與人事訓練部，1997：68；2003、2004年的數據來自中國法律年鑒編輯部，2005：208。2004年數據是統計口徑發生變化的結果，包含約42萬地方編製。

至2004年，公安部公布了一組數據，截止到2003年中國警察總數為143萬，這一數字比《中國法律年鑒》的數字多出約40萬。公安部人事訓練局在2005年對外又公布一組數字，截至2004年底，全國公有178萬警察。 為什麼幾年間中國的警察數量發生了如此大的變化？這其中到底有多少是國家專項編製的職業制民警？事實上，這兩個數字是統計口徑變化的結果，一個數字將武警序列但是歸公安部領導的邊防部隊、消防部隊及警衛部隊納入了統計口徑，另一個數字則是將前期地方自建編製納入了統計口徑。

1992年中共中央發布《關於加強政法工作，更好為改革開放和經濟建設服務的意見》之後，地方自建公安編製得到了逐步發展。但是出人意料的是，由於90年代初期以來，由於同時存在國家專項編製和地方編製，而地方編製員額的數量完全由地方根據實際需要和財政支付能力制定，使得中央並未完全掌握各省自定編製的確切數字，也沒有進行及時的跟蹤統計。根據公開信息，直到新世紀以來，公安部才開始在全國範圍內統一核定地方編製數量。

2003年11月20日至22日，公安部召開了第二十次全國公安會議，這次會議在中國公安發展史上具有里程碑意義，這次會議後，公安部開始積極尋求在自身的「角色突破」。2004年公安部首次開展了地方自定公安編製調查摸底和審核認定，初步統計出全國各地自定編製41.8萬，24個省、自治區、直轄市按照規定程序，由省級編製部門進行了認定。

圖5-1顯示，截止到2004年，在41.8萬自建警力編製中，中國各省每萬人口地方自建警力編織的數量出現了很大的分化，廣東、黑龍江、江蘇和浙江分別排在前四位。

與此同時，通過對中國各省全部公安警力中間「國家專項編製」與「地方自定編製」的構成進行比較（圖5-2），可以發現，就地方自定警力編製的比重而言，省份之間已然出現了較大差異。如處在改革開放前言的廣東省，超過50%的警力來自地方自定編製，而內地一些省份只有很少一部分屬於自定編製。

1992年中央授權各地方根據實際需要自定地方編製，變通性地避開了僵硬的編製管理體制，意圖在於適應當時地方所享有的財政自主權，積極調動地方自主性，適應形勢變化。從上述數據可見，地方自建編製的整體增長，反映了行政放權對於提高國家強制能力、適應社會轉型發展需要所產生的正面作用，各省份之間自定編製規模所產生的區域差異，則反映出各地根據環境變化進行了靈活調整，這背後反映了各地區決策者意願、不同經濟發展水平、對外開放程度、財政支付能力以及各種外部壓力變化等因素的影響。但是無論基於何種增長機制，這一制度所產生的實際效果，則無疑吻合了1992年中央提出的「根據地方任務發展的需要增加一些編製」的政策初衷。

表5-1和5-2同時還反映出，各地在警力整體增長的同時，分配失衡的現象日漸加劇，這可能是受到不同水平的經濟發展與財政能力的影響。尤其是隨著改革的深入，社會流動性增加，隨著地方公安投入的本地收益下降，社會安全治理呈現出越來越多的「外部性」問題，這在理論上可能會降低地方政府增加警力投入的意願，這在後文的地方調研中將得到進一步的印證。

2005年，中央取消地方自定編製，並通過一次性增編30餘萬將公安部初步核定的地方編製轉為國家編製，這些警力大多落實到派出所和其他一線隊伍（瞭望東方周刊，2005）。此外，公安部還透過政策制定對基層警務改革過程中的警力配置模式施加影響。 這些事實標誌著最高公安業務領導機構在國家編製方面的影響力已有所加強，同時也體現了中央利用自身權威，通過實施規範化管理，向地方逐步壟斷暴力資源、加強國家強制能力建設的意圖。

2005年，在摸底調查的基礎上，中央一次性給公安系統增加了30多萬國家專項編製，這次增編主要是將地方自建警力轉化為國家編製，這些警力大多已經落實到派出所和其他一線隊伍。這是改革開放以來國家針對公安系統的最大規模的一次增編，但是這次增編並非意味著實際警力的增長，只是將此前已經實際存在的地方編製一次性轉化為國家編製。但無論如何，這次增編從小的方面講體現了公安部對於警力隊伍建設的努力，也說明公安部在政法編製方面的影響力得到了加強；從大的方面講，這次增編可以視作轉型社會中「國家理性」的體現，在中國的現代法治國家構建的過程中，具有顯著意義。

最後，我們來綜合評估一下中國的總體警力規模，需要將國家專項編製中的職業制民警、地方自建編製以及專項編製中包括武裝警察在內的其它編製類別等同時考慮進來。

圖5-3是按照類別劃分的中國警察隊伍的總體構成情況。1978年，中國職業制人民警察68萬人，至1986年中國有職業制人民警察60萬人，其中治安警人數不足30萬，但是新增武裝警察60萬人，共約120萬左右 。1991年，全國職業制民警85萬，武警62萬，因此這一階段全國警察總規模為147萬。前文已引述《中國法律年鑒》的數據，1996年中國職業制民警約為87萬，加上武警之後的總數量仍然在150萬左右。直到2004年底，公安部公布截止到2003年中國政法編製的警力為143萬，公安部人事訓練局在2005年對外公布的數字，截至2004年底全國升至178萬警察。如何綜合上述分析，可以推測：2004年的143萬的數字應當是不含地方自建編製的職業制人民警察，同時加入了武警中間的公安邊防、消防、警衛部隊，以及鐵道、交通、民航、林業、海關緝私等雙重領導的警察隊伍。全國武警力量從1980年代以來一直維持在60萬左右，但是只有邊防、消防和警衛三部分歸公安機關管轄，這一部分警力大約有20-30萬左右，另外的40萬由中國人民解放軍武警總部管轄，顯然未計算在內；而鐵道等業務警察的數量不會超過20萬，這說明2004年的時候中國的國家職業制民警大約90萬-100萬之間。比1991年的時候增加了僅10餘萬。2005年178萬的數字，則是將45萬地方編製中間的30餘萬一次性轉為國家政法編製的結果。由於約40萬地方自建警察僅有30萬得到轉變，應當還剩餘10餘萬地方自建編製，如果把這一部分計算上，中國的總警力接近200萬。如果把歸屬武警總部管理的40萬武裝警察全部計算，那麼今天中國所有類別的國家正規警力規模約為240萬。

中國算不上「警察國家」

根據一項普遍使用的國際標準，依據人口均攤的警察人數是衡量一個國家強制能力的重要指標。美國學者沃克（Samuel Walker）在《美國警察》一書中依據經驗分析提出，如果一個國家的警察數量低於每萬人口25名，那麼這個國家的強制體系在維護社會穩定方面就難以具備基本效力了。

從中國的情況來看，在任何時期距離這個所謂的國際標準都相差甚遠。20世紀90年代中期，按照當時各級公安機關職業制民警專項編製87萬計算，平均每萬人口警力配備數字為7.4，而同年全世界範圍內每萬人警察人數約為35。 但是，這一數字僅按照中央核定的職業制民警數量計算的，如果按照包含武警在內的寬口徑警力計算，全國每萬人口警力也僅僅為11人。不過，這一時期中國城市地區的警察相對數量並不算太低，1995年，北京市每萬人口警察數量為35，上海為26.9，天津為萬分之23.6，全國地市級每萬人口警察數量平均值為17，但是到縣級，每萬人口警力比重比就低至5了。

另外一項相對指標是警察所管轄公民人數的合理範圍，從這項指標來看，1991年世界平均水平是一個警察平均管轄500個公民的安全， 而中國在1991年這一數字達到1400，這意味著，根據這項所謂國際標準，中國公民所擁有的相對強力資源落後於世界一般水平。 按照2004年以後中國寬口徑的警力數字與人口關係的比較，平均每一個警察摺合管轄人口接近800人，但是由於中國人口結構的極大不平衡，在社會轉型劇烈的城鎮地區尤其是東部沿海地區，這一數字顯然會更高，折射出中國公安警察所承受的巨大管治壓力。

2004年，平均每萬人口警察數量的一項國際比較，中國每萬人口警察數量已經增長至11。圖5-4是2005年中國各省按照每萬人口平均實際警力的數量，這一數字同時包括國家政法編織職業制民警與地方編織民警的總和，可以看到除了西藏作為一個特殊情況之外，只有遼寧、黑龍江和廣東三個省的每萬人口警力超過了15人。截止到目前，如果按照國際通行的標準即只根據職業制民警的數量計算——這是公民在日常生活中能夠在街頭巷尾和公共場所接觸到警力，中國每萬人口警力為12，這一相對規模仍然大大落後於世界平均水平，甚至落後於一些普通發展中國家（圖5-5）。如果按照最寬口徑240萬計算，中國實際每萬人約有警力數量18人左右，仍然落後於大多數國家。

在當代西方國家，尤其是海外研究中國問題研究專家的眼中，中國是一個「警察國家」，並據此給中國貼上一個「威權主義」表標籤，像一塊狗皮膏藥一樣糊住了中國的國家形象。但是從上述分析來看，這樣的認識是站不住腳的，是不符合中國實際的。也有不少西方理論認為，一黨長期執政的政體更容易產生龐大的警察武裝，但是中國的案例似乎並不支持這樣的看法，政權類型與警察力量發展之間的關係似乎令人懷疑。

從以上分析來看，改革開放二十幾年間，中國的警力雖然緩步增長，但是整體規模仍然算不上一個所謂「警察國家」，甚至從相對規模來看要遠遠落後於其他發展中國家，更遑論與西方發達國家相比較了。事實上，無論是基於理論還是經驗，中國在改革時代的警力增長與管治任務之間的關係極不平衡。

考慮到中國犯罪率的上升幅度——就刑事犯罪的數量來看1999年是1984年的4倍以及98年以後暴力犯罪的成倍增長——以及因人口流動使行政管轄範圍相對擴大的事實，中國在改革時期發展起來的國家正規強制機構所負擔的社會管治負荷，其實是在成倍地增加，因為刑事案件的數量與警員人數的比率通常作為衡量一個國家警員工作負荷的標準，它與國家的強制與威懾力成反比， 在這個意義上，中國的國家強制能力與改革開放初期相比，不是增強了，而是下降了。

但是與此同時，我們又必須要承認，以警力為代表的中國國家強制能力的發展變化，又展示了極強的適應性。由於一種特殊的分權化制度安排，使得中國在發展社會主義市場經濟的初期，就賦權給地方獲得了增加警力的自主權，極大地增強了國家的「適應性反應」（adaptive response）能力。

本文節選自樊鵬《社會轉型與國家強制》第一章。

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