最年輕部長的新考題：自然資源怎麼管

新成立的自然資源部將山水林田湖草等自然資源納入到一盤棋中。（農健/圖）

（本文首發於2018年3月22日《南方周末》）

「我種牡丹歸林業局管，改種芍藥就得歸農業部了，一個是草本，一個是木本。」

自然資源的利用，建議區分公益性和經營性資源以分類管理。公益性自然資源需要保護和修復，經營性資源則向市場放開，更規範地進行配置。

在受益權上，國家和地方自然資源機構如何分配，也是下一步管理的難點。

國務院新晉組成部門迎來了最年輕的部長。

陸昊，這位生於1967年的正部級高官，實現了身份的又一次轉變，成為自然資源部部長。

2018年全國「兩會」，陸昊帶著五年履職答卷而來。在能源工業增加值凈減少的情況下，黑龍江宣布，五年來全省經濟總量由近1.4千億元增加到1.6千億元。

五年後重回北京，陸昊即將接手的自然資源部看似和此前履職經歷並不相關，但實際上，無論是北京奧運期間的工業污染治理，還是黑龍江近年來的資源大省結構調整，都與之暗藏關聯。

自然資源管理是一盤全國的大棋，這盤棋里囊括了來自八個部門的規劃和確權等職能，如何整合權屬、如何發揮綠水青山的效益，都是部長陸昊面對的新考題。

全國一盤棋

美國學者哈丁曾在《公地的悲劇》中描繪了這樣一個場景：

一群牧民在同一塊公共牧場放羊，儘管知道羊的數量已經多到再增加就會使草場退化，但每人從自己的利益出發，都想多養一隻羊，無節制的放牧導致草場退化，代價由大家承擔，「公地悲劇」就出現了——草場持續退化，公共牧場最終因「超載」而成為不毛之地，牧民的羊全部餓死，最終導致所有牧民破產。

如何解決公地悲劇？常見的方案是產權明晰或藉助外部力量，比如通過政府的權威進行監管和處罰。

中國的自然資源「公地」，管理職責曾分散在若干個部門，多頭管理。

在早期的計劃經濟體系中，自然資源被作為生產資料，主要服務於國家的工業化、城市化建設，分別屬於當時的農牧漁業部、冶金工業部、地質礦產部、煤炭工業部等。

隨著自然資源的功能發生轉變，人們對生態保護意識的提高，一些部門被取消，資源管理許可權劃歸到其他部門。

到此輪國務院機構改革方案出台前，管理自然資源的職能仍然散落各處，農業、水利、林業等八個部門都涉及其中，這就可能導致管理上的衝突——有的要經濟利用，有的把保護納入考量。

「我種牡丹歸林業局管，改種芍藥就得歸農業部了，一個是草本，一個是木本。」全國政協委員、全國社保基金理事會會長樓繼偉在2018年「兩會」期間談及改革時以此舉例，引起在場一陣鬨笑。

部門間交叉重疊的矛盾反映在地方，則是升級版。在林業部門下轄的森林工業企業試驗區（森林工業企業是在國有林區從事木材採運、加工、林產化工、林機修造、運輸、供銷的企業，以下簡稱森工企業），農民拿著水利部門頒發的合同養魚時，與森工發生衝突。「一些林場的火災跟利益衝突直接相關。」一位專家說。

一位曾參與東北三江平原保護項目的專家告訴南方周末記者，亞洲開發銀行曾計劃在2000年左右啟動一個項目，幫助三江平原進行規劃制定和能力建設，前兩次找到當地兩個部門牽頭，都以失敗告終，「最後是到了黑龍江省政府，副省長把所有相關部門叫到一起，保證沒有一個部門會拆台，事才辦妥。」

此輪機構改革方案中，自然資源部的成立最為關鍵，其成立在自然資源管理領域被視作是解決過去數十年中國式多頭監管的重要一步。

區分公益性和經營性資產

中共十八大以來，生態文明建設屢次在重要文件中被提及，環保風暴席捲全國，末端治理力度加大，源頭的規劃的重要性也逐漸凸顯。

過去，空間規劃以土地資源為基礎，一塊地的用途成為各部門競爭的焦點，住建、國土、發改都有各自的規劃職能，新方案收歸了三者的相關規劃職責，實現多規合一。

自然資源部的成立，一個很重要的職責是，在規劃中設置生態保護紅線，其中既包括在保護區邊界劃定的紅線，也有資源開發利用的隱形控制紅線。

對於自然資源的利用，不少學者建議區分公益性和經營性資源以分類管理。

這類似林業中的公益林和商品林。北京大學國家發展研究院教授徐晉濤進一步解釋，生態公益林是以發揮生態、社會效益為主導的森林，經營方式受到約束，一部分由自然保護區等獨立的機構管理，無論誰經營，都以公益的方式去經營；商品林則需要實現利潤最大化。

也就是說，公益性自然資源需要保護和修復，經營性資源則向市場放開，更規範地進行配置。

森工企業轉型是東北的棘手難題，從學校、醫院，到社區管理，每個森工企業都有一套成熟的社會治理體系，涉及幾萬人。「黑龍江擁有東北三分之二的森工企業，如果改革完全下放體量太大，改革成本太高，光是要安置的幹部就有不少。」國有林區改革進行至今，徐晉濤認為，黑龍江模式是比較符合實際的模式——森工企業就地轉換為地方管理機構的角色。

徐晉濤認為，把經營權放給市場，委託職業企業家、社會組織代理，確保經營人的行為符合所有人的利益，可以解決半個世紀以來國有資產管理體制無法解決的激勵問題，而且能實現自然資源資產的保值增值。

新任部長陸昊正是經濟學科班出身。作為著名經濟學家厲以寧的「關門弟子」，陸昊28歲時就成了北京最年輕的國企「一把手」，扭虧為盈的他深諳國有企業、國有資產管理之道，在北京任職副市長時分管過經濟。

陸昊赴任東北的五年，黑龍江開啟了森工企業和礦業的改革。2017年1月，黑龍江首批國有林管理局掛牌，全面「接管」林區的森林資源培育、保護、管理等行政職能。經營方面，則由四個國有林對應的公司負責，參與市場競爭，推進林區產業轉型升級。

主政期間，陸昊曾多次透露出以生態資源優勢推動黑龍江轉型的思路，發展生態經濟，包括有機生態農產品和生態旅遊等。

除市場和政府之外，隨著對多中心治理的關注，社區作為資源的直接使用者，其自組織自管理開始受到了重視，並被稱為是自然資源管理的第三條路。

針對「公地悲劇」等理論，奧斯特羅姆在其著作《公共事務的治理之道》中從小規模公共資源問題入手，開發了自主組織和治理公共事務的創新制度理論。2009年，她成為歷史上第一位女性諾貝爾經濟學獎獲得者。

在中國，基於社區的自然資源管理的案例也有出現，由社會組織代行民間保護區的職責。四川平武是擁有大熊貓最多的縣之一，生境碎片化使得很多熊貓棲息地不在各類保護區內。關壩保護小區就是這樣一個管理社區，它地處幾個自然保護區中間，也是不少村民的飲用水源地。

2015年，關壩保護小區獲得四川省林業廳批複成為試點，由外來的山水自然保護中心提供技術和資金支持，保護則以當地的社區為主體。

確權與考核

細心的人可以發現，在此輪機構改革方案中，自然資源部的職責描述近半數是收歸相關資源確權登記職能。

「統一確權登記是更好地做好規範管理的前提和基礎。」國土部礦產資源儲量司司長鞠建華在2017年6月曾表示，資源性國有資產的家底不清，資源使用效率不高。

產權不清晰的問題在自然資源中實為常見。徐晉濤告訴南方周末記者，在林業領域，仍然存在相當一部分沒有確權的自然資源，主要存在於集體所有和國有之間，東北林場就是顯見的案例。

邊界不清會導致重複計算，資源面積的總和相加可能會大於國土面積。

除此之外，全球環境研究所（GEI）生態專家彭奎也觀察到，在國有自然資源資產中不同層級的政府間、在集體所有中不同集體間，也會因產權不清產生糾紛。最典型的林草之爭中，退化的林地屬於草原還是森林？

確權工作在此次機構改革之前已在進行。2017年11月1日通過的《自然資源統一確權登記辦法（試行）》中提出，要堅持資源公有、物權法定和統一確權的原則，對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂以及探明儲量的礦產資源等自然資源的所有權統一進行確權登記。

近年出台的多項文件中，自然資源資產是一個熱詞。自然資源資產核算和定價則為確權後的管理提供了另一種思路，即制定資產負債表，對地方綠色政績考核。

目前，學界對不同類型的自然資源價值核算都有嘗試，例如青藏高原的生態資產，覆蓋了森林、草地、農田、濕地、水面、荒漠六個一級類別；也有貴州的某個林場、新疆的某個湖泊的單獨核算。

生態系統為人類提供的直接的有形和無形的效益，如農產品、乾淨水源、清新空氣等生態產品也被加入其中。

中國環境科學研究院環境基準與風險評估國家重點實驗室就專門對青海三江源地區的生態產品進行價值核算，最終計算得出三江源區生態產品價值遠高於同期GDP總量，是同期人均GDP的8.27倍。

此前，彭奎發現，生態文明納入政績考核更多是定性指標，實際對政績並沒有太大影響。「這就像大學老師教書，明明最應該衡量的是課上教得好不好，但是不好量化，只佔到考核中很小的比例，考核更多參考的是不太相關的發表研究論文和著書。」彭奎說。

不過，不同類別的自然資源服務價值用什麼標尺衡量一直是引發擔憂的問題。彭奎還擔心，沒完全分清產權和權屬的情況下，各部門都用自己的數據在做核算，相差較大。此外，每個承擔課題的評估組方法也不一，這些都是自然資源資產核算暫時的羈絆。

除了所有權之外，使用權、受益權、管理權等產權如何安排以區分裁判員和運動員——例如在受益權上，國家和地方自然資源機構如何分配，也是下一步管理的難點。

追溯回五年前，2013年3月25日，初到黑龍江的陸昊雙手接過黑龍江代省長的任命證書。他感慨道，自己作為一名年輕幹部，新崗位的重大責任和使命，是一種全新的挑戰。

五年後重回北京，等待這位屢屢刷新最年輕官員紀錄的省長的，又是一個全新的考驗。

喜歡這篇文章嗎？立刻分享出去讓更多人知道吧！