完善合法性審查，推進良法善治

2015年10月10日，杭州市民潘洪斌騎著一輛外地牌照的電動自行車經過杭州市環城路北與莫干山路交叉口時，被執勤交警攔截查扣。因為該路段禁止外地電動自行車通行，根據當時的《杭州市道路交通安全管理條例》（以下簡稱《杭州條例》）規定，被扣留的車輛「由市、區、縣（市）人民政府收購、置換或者託運回原籍。託運的相關費用由車輛所有人承擔」。潘洪斌不服，提起行政訴訟，要求認定交警扣車行為違法，並返還車輛，賠償損失。一審、二審和再審，潘洪斌皆敗訴。

2016年4月，潘洪斌致信全國人大常委會，建議對《杭州條例》進行審查，請求撤銷該條例中違反行政強製法的行政強制措施。全國人大常委會法工委根據審查建議，就《杭州條例》有關規定的相關問題進行了監督糾正，要求制定機關進行研究，對條例規定進行修改。2017年6月28日杭州市人大常務委員會通過、7月28日浙江省人大常委會批准了《關於修改〈杭州市道路交通安全管理條例〉的決定》。

潘洪斌行使法律賦予公民提請審查建議的權利，推動了一部地方性法規修改；全國人大常委會嚴格把握合法性審查的原則和標準，對地方性法規進行了審查監督糾正；杭州市和浙江省人大常委會積極配合，及時推進地方性法規修改工作。各方面共同努力，「在法律框架下形成良性互動，規範行使著權利和權力」，促成了「立改廢釋並舉」的良法善治。

但是，此案值得反思的問題也不少。例如，《杭州條例》於2007年制定、2015年修改，都經過了浙江省人大常委會批准，那麼，備案審查製為什麼沒有發揮應有的作用？為在設區的市的層面推進良法善治，應當完善法規範的合法性審查機制。

其一，完善法規範制定階段的合法性審查。設區的市的人民代表大會及其常務委員會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規。上述合法性審查是設區的市制定地方性法規的前提性要件。要行使好這項職權，除了充分發揮法制機構作用外，還可以也應當廣泛徵求意見，做好專家論證。

其二，完善法規範備案階段的合法性審查。設區的市的地方性法規須報省、自治區的人民代表大會常務委員會批准後施行。省、自治區的人民代表大會常務委員會對報請批准的地方性法規，應當對其合法性進行審查。省級人大常委會認真履行好這項職能，可以在很大程度上減少甚至避免違反上位法的現象。如果在備案審查階段由於主客觀原因未能發現問題，那麼，在相關法規範實施階段，根據公民、法人和其他組織反映的情況，亦可啟動合法性審查機制。

其三，在法規範的適用和執行階段，尤其是在複議和訴訟等權利救濟程序階段，應當注重通過個案發現相關問題，以修法建議等形式推動立法部門啟動合法性審查程序。潘洪斌對《杭州條例》的相關規定提出異議之際，恰逢該條例修改之時——2015年12月杭州市人大常委會修訂，2016年3月浙江省人大常委會批准。如果在此過程中能夠導入相應的意見歸集程序，乃至導入將複議和訴訟等案件中反映出的問題與相關法規範修訂相聯結的程序，那麼，地方性法規違反上位法相關規定的狀況，便可望由該地方性法規制定機關至多是備案審查機關來糾正了。這種途徑將為前述合法性審查提供豐富的素材和有效的契機。

（作者系中國人民大學法學院教授、比較行政法研究所所長）

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