李明博又遭批捕，韓國總統為何總不得善終？這裡有最權威的答案｜大象問答

知識 03-27

答 / 大象公會

對於這個問題，當然是韓國人自己的反思最有說服力。為此，我們找到了韓國方面最權威的答案：即

韓國憲法法院

2017 年 3 月 10 日公布的前總統朴槿惠彈劾決定文中，

由憲法裁判官安昌浩出具的補充意見

。

在意見書中，安昌浩就

韓國 1987 年憲法所確立的總統制度的弊端，與朴槿惠違憲違法行為的關係

，作了清晰而扼要的闡明。安昌浩指出的這些問題，同樣可以解釋包括李明博在內的韓國總統，為何難逃醜聞頻發、乃至深陷牢獄。

?憲法裁判官安昌浩（1957-），歷任韓國最高檢察院公安司首席檢察官、最高檢察院刑事司首席檢察官、首爾高等檢察院首席檢察官等。2012 年任憲法法院裁判官（法官）｜來自韓國憲法法院網站

因此，我們請向我們推薦這份意見書的韓國朋友韓問，幫助節譯了安昌浩意見書中與我們問題最相關的第一、二章。其後又參考了韓籍法學學者孫漢基的譯本，在此一併致謝。

在我們看來，這是目前可見的，對韓國總統貪腐問題最有力的解釋。

安昌浩裁判官補充意見（節譯）

原文鏈接：http://www.law.go.kr/?????/(2016??1)

我同意法庭的意見，被請求人（朴槿惠）的違法行為屬於「從維護憲法的觀點上不可容忍的重大違法行為」，因此應當被罷免。我認為，

被批評為所謂「帝王式總統制（Imperial Presidency）」的我國憲法權力結構，是導致上述違憲、違法行為的必要條件。

我認為，釐清這些關係，對於明確本案判決所體現的憲法意義和探索未來修改憲法的方向是必要的，因此，補充意見如下。

一. 韓國憲政史和帝王式總統制

大韓民國憲法採納總統制，政治權力集中在總統一人身上，但缺乏有效的權力制衡，因此被稱為帝王式總統制。

現行憲法是在 1987 年 6 月民主抗爭後，通過執政黨與在野黨達成的共識，得以修改頒行的①。它實現了

建設以最大程度保證個人尊嚴與國民基本權利的政治共同體

的願望，規定了總統直選制，加強了總統的民主正當性，規定總統任期為 5 年單任制，廢除了總統的國會解散權，切斷了長期獨裁的可能性。同時，恢復了國會的國政監察權，新設憲法裁判所等，限制了總統的權力，還強化了基本權方面的規定。

①：1987 年 6 月 9 日，參加抗議全斗煥軍政府連任遊行的韓國學生李韓烈，被警方的催淚彈擊中頭部，約一個月後死亡。該事件引發了韓國民主運動的高潮，最終成功阻止了全斗煥第二次連任，推動並實現了韓國歷史上的首次總統直選。

但是，本案再次清楚的表明，即便在現行憲法體制下，權商勾結等帝王式總統制的弊端仍然存在。

原本要掃除威權主義型權力結構的現行憲法，為什麼這樣的弊端無法被根除，反而持續出現呢？

二、現行憲法的權力結構問題

1987 年憲法的修改確立了總統直選制以後，形成總統權力的民主正當性有了顯著改善。但是，在行使總統權力的民主正當性方面，卻未與過去的威權主義模式有太大區別。例如，法律草案的提交權、財政預算的制定與提交權、極為廣泛的行政立法權等等，都集中於總統一人，相應的制約機制卻幾乎不存在，或不能有效運轉。現行憲法的這樣的權力結構，加上被請求人（朴槿惠）的領導能力問題，便使「秘線組織的干預政治，總統的濫用職權，與財閥企業的權商勾結」等政治弊端成為可能。

（一）秘線組織干預國政

憲法第 67 條第一款規定：總統通過國民的普通、平等、直接、秘密選舉所產生，且被賦予了民主正當性。此時，總統不僅在形成權力的過程中需要通過選舉來確保民主正當性，而且在行使權力的過程中，也應該通過透明的程序和溝通，不斷確保民主正當性。

秘線組織，所謂的「秘線有力人士」的國政干預，與過於集中的總統權力密切相關②。

現行憲法下的總統權力，可以認為比當年引起「水門事件」的尼克松總統還集中

③

。

韓國與美國不同，行政部門還擁有提交法案以及制定、提交預算的權力，而任命公職人員須經過國會同意或須經國會人事聽證會的範圍卻很有限。同時，與實施聯邦制的美國不同，韓國的地方自治團體（相當於地方政府）從屬於中央政府，僅僅實施著缺乏自律和責任的地方自治。

②：所謂秘線組織和秘線有力人士，主要指朴槿惠親信崔順實及其背後的勢力。崔順實等人並非公職人員，但朴槿惠卻向其透露國務機密，諮詢國務要事，按照其建議作出決策，因此他們僅憑與朴槿惠的私交便得到了在幕後干預國政的實權。

③：由於二戰和冷戰造成的國防壓力，美國總統的權力自富蘭克林·羅斯福之後不斷膨脹，到尼克松達到頂峰。尼克鬆通過行政改革，將國家管理權集中於少數白宮幕僚和內閣部長，且單方面擴大總統職權範圍。總統甚至能夠越過國會實施軍事行動，國會的監督作用大為削弱。尼克松因此被稱為帝王總統。

與 1987 年第 9 次修憲時不同，現在韓國的國家經濟規模翻了十幾倍，並且社會的矛盾結構變為更加複雜、嚴峻。在這種現實下，作為國家元首、也是行政首腦，

總統的工作內容不僅在量的層面迅速增多，並且變得更需要專業化、多樣化、複雜化。因此，總統的權力得到了實質性的擴大，而從未被賦予民主正當性的秘線組織，依靠強有力的總統權力，就能夠擴張自己的活動範圍。

秘線組織的干預政治，無助於提高決策的透明性和公正性，也無法承擔行使權力的責任。尤其是秘線組織的「持續干預」，切斷了國民與國家機關之間所存在的「民主正當性的鏈接」，損害「政治過程中的透明性」以及「治理過程中的國民參與可能性」，足以導致代議制民主機制的瓦解。

（二）總統濫用職權

帝王般的總統，其指示或哪怕是一句話，都能給國家機關的人事結構或者國家決策發揮絕對的影響力。

雖然總統的領導能力有高低之分，影響程度有所差異，但是包括總理在內的國務委員以及青瓦台的參謀，基本上只能服從於總統之決定，難以自由的向總統提出不同的意見。況且，在現行憲法結構上，

總統權力的過度集中，還與遠未被掃除的自上而下的決策文化以及看重情義的裙帶關係主義相結合

，

使得總統權力行使方面的問題更加嚴重。因此，現行憲法中的總統制，成了總統可以任意行使權力的必要條件。

韓國採取的選舉制度為多數代表制度，是一種

贏家通吃的模式，

在選舉中能多拿一票便可得帝王般的政治權力，不然就要被排除在權力之外。

結果，我們社會的重要價值與資源都圍著政治權力打轉，我國政界也是為了獲得權力而處於極端的對立與鬥爭的分裂狀態。

政治勢力間的殘酷鬥爭，助長了意識形態的對立和地域間的仇恨，導致社會上的種種矛盾。

因此，總統有時會按照個人的私利或黨派利益，任意的執行國家機關的人事安排或者國家決策，而非通過透明的程序，公正、客觀的執行。

包括總統在內，國家機關的一切決定，都應該按照法律所規定的程序執行，應該切實受到法律約束。總統的濫用職權損害了法治國家的理念，侵害了個人的基本權利，以及損害了職業公務員制度的本質內容。特別是如果總統為了追求私利而濫用職權，甚至可能損害國家共同體所追求的共同至善與共同價值。

在本案當中，

被請求人（朴槿惠）指示或默認將國家機關的機密文件長時間透露給崔順實，無視國家權力的公共性，並且干預私人企業的經營

的事實已經被確認。由此可見，現行憲法的權力結構，向總統過度集中了權力，助長了總統權力的任意行使和濫用，在確保權力行使的公正性以及合法性造成了嚴重問題。

（三）與財閥企業的權商勾結

現行憲法上總統權力的過度集中，與被稱為韓國社會痼疾的「與財閥企業權商勾結」有著密切的關係。

過去的財閥企業曾在政治權力的保護下作為國家取得高速成長的主力之一，這一點無可否認④。但是，

以財閥企業為中心的經濟增長，也成了權商勾結以及隨之而來的違法行為和腐敗的根源。

政治權力與財閥企業之間的權商勾結，導致財閥企業獲得特權地位，同時限制了其他經濟主體的自發性和創新性。

④：1950 年代，經濟尚不發達的韓國便確定了政府扶植少數優質企業家，在政府的指揮和幫助下發展產業的國策。1960 年代朴正熙統治時期，決心以大企業為中心儘快實現工業化，並確立大企業的壟斷地位。1970 年代，韓國財閥企業成為韓國經濟高速崛起的主力。

現行憲法規定：「大韓民國的經濟秩序以尊重個人和企業經濟上自由和創意為基本。

（119 條第一款）

」「國家維護國民經濟的平衡發展和穩定及適當的所得分配，防止市場支配和經濟力濫用，為通過經濟主體間的協調而實現經濟民主化，可對經濟做出控制和調整。

（119 條第二款）

」這是要保障個人與企業的經濟自由與創意，擺脫過去以財閥企業為中心的經濟政策與權商勾結、實現經濟民主化的憲法宣言。

但是，自從 1987 年憲法修改以後，政治權力與財閥企業間的權商勾結依然繼續出現。本案當中被請求人（朴槿惠）秘密利用總統職權，主使財閥企業向被請求人所主導的財團法人捐獻資金的事實已被確認。本案充分揭示出，總統權力的過度集中，是權商勾結的原因所在，既能侵害了市場經濟秩序的骨幹——即個人與企業——的財產權與經濟自由，也成為實現經濟正義和社會公正的阻礙。

（四）小結論

現行憲法的權力結構下持續出現的「秘線組織干預國政」、總統濫用職權、與財閥企業之間的權商勾結，是帝王式總統制所導致的政治弊端。

這樣的政治弊端，妨礙了主要的憲法價值，即民主的正當性、程序的透明性、社會的公正性以及實現經濟正義。

值得一提的是，這種認為憲法和現行總統制有問題的意見，並非只是安昌浩的個人意見，當時韓國國內對修憲的討論已非常激烈。

不過，安昌浩的看法在韓國也不無爭議，意見書剛發表時尤其如此。特別是，法院判決書中提出這種政治性的分析和主張，雖然符合很多民眾與專家的看法，但其場合和背景是否合適，還是引起了很多討論。

目前，韓國國內對現行的總統制和修憲的討論仍然如火如荼。

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