機構改革後，大市場局的組建將面臨很多問題

2013年春天，國家食品藥品監督管理總局掛牌時，張偉（化名）和同事曾特地和「新單位」的牌匾合影——沒想到，五年後他又來了。

這次是為了告別。

2018年3月21日，國務院機構改革方案正式公布，組建國家市場監督管理總局（以下簡稱市場監管總局或大市場局），不再保留國家食葯監總局、工商總局和質檢總局。

方案公布同日下午四點，北京市西城區三里河東路8號C棟十層大會議室就召開了市場監管總局幹部大會。

三里河東路是原國家工商總局的辦公地點。會上正式宣布了市場監管總局領導班子成員：食葯監總局、工商總局和質檢總局的一把手中，原食葯監總局局長畢井泉任黨委書記、原工商總局局長張茅任局長。

調到食葯監總局前，張偉在工商總局任職，他的同事有的來自質檢，有的來自公安系統。現在，他們連同全國數以萬計的公務員和民眾都在等待「三定方案」（指定職能、定機構、定編製）出爐。

地方「三合一」倒逼

江蘇省南通市食葯監局副局長繆寶迎明顯感到，2018年的改革氛圍與往年不同：「今年是綜合了各方意見，經過統籌考慮的。」

幾家歡喜幾家愁。對系統內人士而言，「大市場」的改革早就有跡可循。

2017年12月25日，時任國家工商總局局長張茅就曾公開提到，一些地區的保護性措施、行業的壟斷，「分割了全國統一大市場，弱化了我國大市場的優勢」，而2018年工商總局工作重要議題之一，就是「在維護統一大市場上取得新突破」。

「工商總局較早注意到這樣的轉型，所以這幾年一直未雨綢繆，研究如何進行市場監管。」南開大學法學院教授、中國行政法學研究會理事宋華琳說。

一個有意思的跡象是，方案公布前，隸屬於工商總局的工商行政管理學會就已改名為中國市場監督管理學會。

而食葯監系統已是機構改革的「老運動員」，1998年原國家藥品監督管理局脫離衛生系統成立以來，中央層麵食品和藥品的監管歷經2003、2008、 2013年、2018年四次機構改革。

對於食葯監系統的改革，中國人民大學公共管理學院教授劉鵬認為，有兩股力量推著改革往前走，「一個是食品藥品監管要統一權威，另一個是市場監管綜合改革。這兩點在一定意義上是存在矛盾的。」

2013年改革，無疑是前者佔了上風：國家食葯監總局掛牌，升級為國務院直屬機構，並納入原屬質檢總局的食品安全生產環節、原屬工商總局食品流通環節的兩項監管職能。但據國家行政學院副教授胡穎廉觀察，「嘗試」過程中，食藥單列的優勢和不足同時顯現，其中監管人員不足是主要挑戰。

這為地方整合監管資源埋下伏筆，大面積的「三合一」（食葯、質監、工商共同執法）由此展開。

到2016年5月，全國獨立設置食葯監管機構的縣市已經減少到40%；2017年2月，三分之一以上的副省級城市、四分之一的地級市、三分之二以上的縣都實行了市場綜合監管模式。

綜合監管VS專業監管

劉鵬認為，2014年下半年開始的地方「三合一」改革，強化了綜合監管趨勢：「固有思維是認為綜合監管合併太多部門有難度，但地方改革的成效，堅定了中央做綜合監管的信心。」

組建大市場局也受到企業歡迎——企業覺得綜合執法以後重複檢查會減少。但系統內人士和學者們擔心，綜合監管將削弱監管「專業性」。

在基層，食葯、質監和工商各有強項。食葯、質監系統人少但專業，工商系統專業性不強，但擁有大量人力和監管資源。

宋華琳認為後者更加重要：「監管專業性是一個相對的概念，可以在原有的基礎上再去學習專業知識。」

在繆寶迎看來，「綜合執法」在絕大多數情況下可行，但對專業性強的領域並不完全適合：「藥品的特殊專業性，決定了其在大多數情況下更適合於專業執法。不具有藥學專業知識，很難保證有高質量的藥品執法。」

食品領域從業者也有同樣的擔憂。在一些調研中，胡穎廉發現市場監管人員平均需要三年才能學會食葯監管專業知識，「食品藥品安全是公共安全問題，普通消費品市場監管是市場秩序問題，這個判斷仍然沒變。」

在全國9000多萬等級的市場主體中，食品生產經營者有1300萬個。胡穎廉建議，地方監管部門要將食品安全監管作為首要工作。「這並不能否認監管專業性。因為儘管數量不多，但潛在風險高。」

特殊食品監管仍未明朗

一個共識是，綜合監管下，大市場局的組建也將面臨很多問題。

首先就是大部門融合：「工商局管市場、質監局管質量、食葯監局管具體的產品食葯，它們的監管範疇、監管理念和監管風格某種意義上都不一樣。」宋華琳說，這種情況之下，部門整合將發生何種「化學反應」值得關注。

例如，市場監管領域如何應對信息失靈、信息不對稱的機制？食品安全這個高風險領域的風險治理理念，又能否融合到市場監管中？

科信食品與營養信息交流中心副主任鍾凱分析，食品安全監管將「連人帶職能整體划到市場局」，所以短期內對具體監管將不會產生很大影響。

「整體劃歸」之餘，部門協調的難度仍將存在，但重點已從此前改革中各部委與國務院直屬機構間的博弈，變為部門內部的博弈。宋華琳表示，這樣能夠進一步化解部門矛盾。

南方周末記者計算髮現，質檢總局、食葯監總局和工商總局的內設機構分別有17、19和17個。胡穎廉從學術研究的角度預測，根據地方改革經驗，除了辦公廳、人事等綜合部門整合、藥品單列管理之外，與食品安全監管相關的內設機構將是重點。

頂層和基層的政策銜接也至關重要。「不然監管部門就很尷尬。」劉鵬說。比如藥品監管要直接面對企業，若是頂層設計沒有保證，下面各職權部門關係就無法確定。

2017年4月，原國家食葯監總局成立特殊食品註冊管理司，專司保健食品、特殊醫學用途配方食品和嬰幼兒配方乳粉註冊管理。但目前改革方案中，無論是大市場局還是下屬國家葯監局的職責都沒有述及特殊食品問題。

「現階段的特殊食品註冊制度還不完善，保健食品實行備案制與註冊制相結合，但備案制尚處於啟動階段；特殊醫學用途食品和嬰幼兒配方食品的註冊問題進展都比較慢。」繆寶迎說。

胡穎廉預計，包括保健品、嬰幼兒配方食品和特殊醫學用途食品在內的特殊食品，也將被納入食品監管的範疇，但具體監管方式仍不明確。

改革恰恰促使人們從根本上考慮特殊食品屬性和定位：「例如，保健品究竟是一種什麼性質的健康食品？我們究竟需要一種什麼樣的保健食品管理制度？甚至說，我們是否還需要保健食品這樣一個門類？」胡穎廉說。

來源：今日頭條---南方周末

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