美國301調查關鍵點解讀
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華盛頓時間2018年3月8日，依據「232調查」結果，美國總統特朗普簽發了兩項總統令，對美國進口的鋼鐵產品加征25%關稅，對鋁產品加征10%關稅，其中涉及我國的商品金額約20億美元。
此後，美國於3月22日又出一記更勁爆的重拳，特朗普簽署總統備忘錄，依據「301調查」結果，將對從中國進口的商品大規模徵收關稅，並限制中國企業對美投資併購。301調查涉及徵稅的中國商品規模可達600億美元。
相較於「232調查」，「301調查」的影響力更為深遠。本文就「301調查」的幾個關鍵點進行解讀。
一、「301條款」介紹
1、「232條款」與「301條款」之比較
特朗普政府先前決定在全球範圍大幅增加鋼鋁關稅依據的是232條款，此次針對中國的貿易制裁措施依據的是301條款。從以下「232條款」與「301條款」的幾點比較，可以看出基於「301條款」的「301調查」具有更大影響：
（1）調查目的：232調查目的在於進口貿易是否會威脅損害美國的國家安全；301調查目的在於糾正或應對美國貿易夥伴的某些做法。後者的目的決定其調查理由和範圍要明顯大於前者。
（2）實施調查的主體不同：232調查由商務部主導，301調查由貿易代表辦公室負責。
（3）涉及的被調查行業不同：232調查主要針對可能威脅美國安全的特定行業，如此次232調查涉及鋼鋁行業；301調查不針對特定行業，而主要針對特定國家的有損美國利益的不公平法規政策等，其調查和可能制裁的行業要廣得多，如此次301調查擬定製裁清單中涉及落入「中國製造2025」規劃的很多行業。
2、「301條款」包含的兩種不同情形
「301條款」來自美國《1974年貿易法》，其中(a)、(b)小節規定了美國貿易代表發起調查起因的兩種不同情形，具體為：
（1）301（a）違反貿易協議下的美國國際法權利，或違反或不符合貿易協定下美國利益的政策或慣例行為；
301(a)屬於強制性條款，即在被調查國與美國之間存在貿易協定或共同加入某國際貿易協定的情況下，若美國貿易代表裁定該國違反相關貿易協定，有損美國在該貿易協定下的權利，則其必須依據第301節(a)採取報復性措施。這看起來有點像違約行為。
（2）301（b）限制美國商業的不合理或歧視性法規、政策或做法。
301(b)是任意性條款，在不存在貿易協定的情況下，若美國貿易代表裁定他國的不合理或歧視性的法規、政策或做法對美國商業造成負擔或限制，可自由裁量是否採取報復性措施。這看起來也許像侵權行為。
本次美國基於301(b）對中國發起調查並進行貿易制裁，其重要原因是美國對WTO禁止單方面採取行動的規定有所忌憚。美國和中國都是WTO成員國，若美國認為中國違背WTO規則，有損美國權利，理應在WTO框架下尋求解決，而不應發起301調查這樣的單邊行動。但基於301(b)條款，美國基於非貿易協定下遭受的「損害」，即有可能在法理上繞開WTO規則的限制。另外，301條款還規定：「調查開始後，除非特別延期，否則美國將就有關調查問題向外國請求磋商」，這也是美國與中國應就相關問題進行磋商的法律依據。
二、301調查對中國的五項指控
此次301調查對中國的指控集中（包括但不限於）在以下五個方面：
1、不公平的技術轉讓制度
（a）外國公司所有許可權制：301調查報告列舉，《外商投資產業指導目錄》規定，在合資企業中，中國企業有控制權。報告指出：利用投資限制實施技術轉讓的行業有汽車製造和新能源汽車、航空航天（例如：汽車行業是中國最早向外資開放的，其目標就是利用外國公司的技術轉讓實現中國汽車行業國有企業的現代化。為此，中國要求外國汽車製造商組建合資公司，且所有權不超過50%，這種通過合資公司提高自主創新能力的模式被中國政府稱為「長安模式」，為引進、消化、吸收再創新的典範）。
（b）行政審批和許可程序：報告指出，中國利用行政審查和許可程序強制技術轉讓或許可，並且在審批過程中強制披露敏感信息，給美國企業造成了不合理負擔。
（c）限制美國商業發展的行為和政策：報告指出，中國的技術轉讓政策實際上剝奪了美國企業知識產權和技術的全部價值，並阻止它們在中國市場上的公平競爭。
2、歧視性許可限制
(a)《中國技術進出口管理條例》：報告指出，該條例強制實行有利於中國進口技術被許可人的賠償和特殊待遇，條例要求對被許可人（例如中國企業）有權對進口技術進行改進，並且改進技術的權利將歸屬於進行改進的一方（即，該中國企業），許可技術造成的侵權風險完全由許可人（例如，美國企業）承擔，雙方合作期滿後中國企業可繼續使用被許可技術等，屬於歧視性條款。
(b)與《合同法》相比，非國民待遇：例如中國《合同法》在上述許可技術的風險分擔、改進技術的所有權等方面確定了雙方協商原則，這適用於中國企業間的技術合同，但《中國技術進出口管理條例》的上述強制性規定剝奪了美國企業在合作過程中的協商權利，使其遭受了非國民待遇。
3、對外投資不合理
報告稱，近年來，中國的對外直接投資的增加越來越體現為對技術投資的專註，特別是在美國和歐洲地區。報告認為，中國政府提供充足的資金對美國公司和資產實施了廣泛的系統性投資和收購，獲得了先進的技術。美國貿易代表辦公室認為這些行為、政策和慣例是不合理的，給美國商業帶來了負擔。據此，報告認為中國的和有關法律、政策和做法對美國產業競爭力造成了威脅，尤其是在中國產業政策中被視為重要的產業部門。中國的有關法律、政策和做法破壞了美國企業維持創新的能力。中國的有關法律、政策和做法扭曲了在知識產權密集型行業在關鍵市場的投資定價。美國沒有廣泛的產業政策，也沒有政府引導和支持的外商投資企業，因此美國科技企業在與中國企業的競爭中處於明顯的劣勢地位。
4、非法入侵美國商業電腦網路盜取知識產權及敏感商業信息：報告稱，中國網路盜竊在很多方面傷害了美國利益。
5、其他不合理或歧視行為
（1）《網路安全法》方面：正如美國商會所說，如果一家外國公司被迫在中國本地化有價值的數據或信息，將承擔數據和信息可能會被盜用或濫用的風險。考慮到中國的環境，這些公司試圖保護器數據和信息的行為面臨著法律及其他不確定性因素的影響。利益相關方也對中國信息安全產品加密法規和中國強制認證（CCC）的測試製度表示擔憂。
（2）知識產權保護不足：知識產權保護力度不足一直是美國公司在中國開展業務多年的首要考慮因素，利益相關方認為，中國存在諸多知識產權保護問題：包括商業秘密盜竊和惡意註冊商標等。專利方面，利益相關方聲稱中國國有企業負有實質性侵權責任。利益相關方對中國普遍存在假冒偽劣產品並在互聯網上分銷假冒產品表示進一步關注，也對中國可用的知識產權執法機制不足表示擔憂。報告認為，中國的知識產權法律框架有所改善，但中國政府存在民事執法、刑事和行政執法不力和不一致的問題。執法問題因政府協調不利而加劇，中國官員政治意願以及解決知識產權問題的資源和能力也存在不足。
三、301調查啟示
目前，針對美國的301調查，中國政府的整體應對方案，值得各方緊密關注。此次301調查由於涉及面之廣、影響力之大，應引起各方的高度重視。301調查給我們諸多啟示，如以下：
1、中國法治建設任重道遠，需要進一步完善和發展
中國法治建設已經取得了舉世矚目的成就，法律體系雖然已經形成，但仍需要進一步完善和發展。如301報告中被美方抓住把柄的《中國技術進出口管理條例》，存在與TRIPS以及國內《合同法》不相一致之處。我們不妨將此次301調查可作為契機，進一步增強我國立法和執法水平和能力，使我國的法治建設進一步與國際接軌，真正實現現代化法治國家的目標。
2、持續推進改革發展、繼續自主創新之路
中美貿易戰表面上是貿易之爭，實質上是以知識產權為核心的高科技實力之爭。由此，我們應該更加堅定走產業升級、創新驅動之路，以知識產權立國、創新立國為根本。宋代理學家朱熹雲，「書不記，熟讀可記；義不精，細思可精；惟有志不立，直是無著力處。」這場貿易大戰再一次提醒我們，我們唯有堅定志向、持續推進改革發展、繼續自主創新之路，才能從容應對各種風雲突變的國際局勢，自信屹立於世界東方。
作者單位：中國國際貿易促進委員會專利商標事務所
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