如何理解國家公共政策的全球性傳播

編者按：本期推送 Dobbin,F.,Simmons,B., 和 Garrett,G 發表在Annual Review of Sociology上的 The global diffusion of public policies : social construction , coercion , competition , or learning? 一文。文章回顧了關於政策傳播的不同理論觀點，以期指出理論化的不同機制。

這是社論前沿第S902期推送

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引言

各種公共政策創新，從女權保護到削減關稅，再到私有化，在過去半個世紀里已經遍布全球。如何去理解這種政策擴散的現象？社會科學家勾勒出四種不同的理論來解釋近年來不斷出現的這種現象。即建構主義者將政策機制追溯到定義經濟進步與人權的專家團體和國際組織。霸權主義者指出強大的民族國家和國際金融機構會威脅到制裁，或承諾援助以換取財政保守主義、自由貿易等。競爭主義者認為，各國競相吸引投資並通過降低出售成本來減少對投資的限制，或者減少關稅壁壘以實現互惠。學習主義者認為，各國學習他們自己以及同類夥伴國家的經驗。下文內容將一一介紹這些理論觀點。

建構主義

早期建構主義研究是跟隨第一次世界大戰到第三次世界大戰之間教育和人權政策的傳播而出現的，表明大部分國家並不是在他們做好準備的時候去改變政策，而是受到全球模式的影響。具有影響力的研究是Meyer等人的「世界教育革命，1950-1970」，研究首先記錄的是二戰後的二十年里所有國家的教育入學人數暴漲，因為大眾教育被定義為提供增長和民主的關鍵。其次記錄的是經濟、社會和政治發展不能預測大眾教育的擴張。大眾教育政策傳播現象到處都是，忽視了地方特色，也忽視了一個國家是否因為擁有真正的經濟需要而要獲得受過教育的勞動力或者是否擁有支持大眾教育的經濟基礎設施，教育已被建構為現代性的組成部分。

對於建構主義者來說，理解公共政策如何被社會接受是理解其傳播的關鍵。政策的社會接受通常有三種不同的機制。一，主要國家作為示例；二，專家團體將新政策的影響形成理論從而給予政策制定者採取這項政策的理由；三，專家就政策的適當性作出或然的討論，並在某些情況下將其定義為正確的。哪些專家是重要的？財務或人事專家一直是組織政策新理論的提供者。和強制主義者相較，建構主義者強調儘管美國和世界銀行可能會推動政策模式，但追隨者通常是願意的。與經驗主義者相比，建構主義者將政策制定者描述為受到有限理性的限制，缺乏信息和認知能力去評估每個政策或替代政策的成本與收益。

霸權主義

關於政策傳播的主導性解釋聚焦於一種反自由主義的機制：霸權主義。這種霸權可以由政府、國際組織和非政府行動主體通過物理力量，對經濟成本和收益的操縱甚至是對信息或專業知識的壟斷得以行使。霸權主義通常涉及國家激勵的改變，就像當世界銀將財政緊縮作為援助的制約性條件，或者美國暗示關稅削減將使一個國家在美國獲得好感時那樣，但政治學家將霸權主義思想和政策領導視為軟強制。制約性和政策領導理論將政策傳播與激勵的轉變緊密相連，而霸權主義思想將政策傳播與意識形態的轉變聯繫在一起，共同之處在於都聚焦於壓力或思想形態外部來源的影響。

霸權主義者在塑造政策傳播的精確機制以及考慮替代性機制方面常常是失敗的。在關於制約性的經驗研究中，辨認霸權執行者，展示他們促成了討論中的政策以及他們的推動增加了政策執行的可能性是必要的。另外研究應該用來證明受槓桿作用（貿易，援助或安全依賴）的國家更有可能在其他條件下採用由強有力的行為者推動的改革。

經濟競爭

競爭主義者提供的另一種關於政策傳播的理論也指出了激勵的改變，但是在這種情況下，這些變化不是由強大的行為者產生的，而是由直接的競爭者產生的。當國家為了資本和出口市場競爭時會引發某些政策的傳播，當他們的競爭者同樣如此做的時候，政府的可選擇性很小，只能選擇市場友好的政策來吸引全球投資，使出口具有競爭力。當一個國家的競爭對手簡化規章要求，改善投資風險並減輕稅負時，該國就會面臨跟風的壓力。

發達國家被認為是通過採取能夠促進市場協調和市場一致性的政策來競爭的，對於發展中國家來說，卻是一種管轄權向底層的競爭。在這兩類世界裡，競爭主義者都建議消息靈通的政府爭奪固定數量的貿易或投資，政府能知道他們的競爭對手是誰並且能夠將政策選擇與競爭性的優勢連接起來。但只能在長期時間裡（更好的基礎設施，更受教育的勞動力）使自己的管轄區具有吸引力的政策不可能在短期內影響投資者或貿易商的決策。

經驗學習

在公共政策領域，行動主體既可能在簡單的戰術層面（如何更好地實現特定目標），也可能在更深層次方面（應該追求什麼樣的目標）進行經驗學習。當政策制定者只是簡單地適應其他人的政策轉變時，經驗學習不會發生，只有當他們對因果關係的信念發生變化時才會學習。

三種社會學習方式被勾勒。一是關於社會知識的政治學觀點。這種觀點引起人們對知識產生或者對科技信息以及關於這些信息的理論關注，這些信息需要在給定的時間內在感興趣的行動者之間達成足夠的共識以作為能夠實現一些社會目標的公共政策的指導。在這種方式中，政策創新是隨著精英之間有效的共享知識（通常是技術性的）的傳播而擴散的，當然，組織本身不會從字面上學習，但是個體會這樣做，政策變化往往是將從經驗中學習的各種個體推論編碼為組織慣例的過程。二是經濟學觀點中的貝葉斯學習。經濟學家專註於貝葉斯更新過程，在這個過程中，人們將新數據不斷添加到先前的知識和信念中，以修正他們對該知識的評估。因此，當政策制定者基於其他國家的經驗來更新關於什麼政策在本國有效的信念時，就會出現國際政策的擴散。貝葉斯學習發生在新數據與假設關係的積累一致的時候。隨著信息的積累，一些假設被拋棄，其他假設被加強。證據越一致，決策者就越有可能在狹義的解釋範圍內彙集。圖1展示了面對新信息時理想的貝葉斯學習過程。三是政治學中渠道學習的觀點。政治學家認為，儘管政策制定者確實進行了經驗學習，但政策選擇的重點信息是社會渠道，一些來源比其他來源更重要。正如貝葉斯方法所要求的那樣，政策制定者可能會使用認知捷徑，將注意力吸引到非常成功的國家或取得非常成功的結果，而不是評估所有可用的信息。

結論

總體而言，關於公共政策的傳播，建構主義者認為，自由主義政策的擴散是意識形態的問題，專家團體和國際組織推動具有政策含義的形式理論，這些理論的修辭能力可以在全球範圍內帶來新的政策，此外，那些視自身為基於歷史、文化、語言、發展水平或地理位置的全球分組成員的國家可能會複製彼此的政策，因為他們推論對同類國家有效的政策對他們也會有效。強制主義者描繪了一個世界，在這個世界中，少數強大的成員通過將自己視為公共服務的焦點或者霸權主義思想，採用胡蘿蔔加大棒的方式（即優惠待遇與報復行動相結合），使用獨立的力量對他國施加不成比例的影響。競爭主義者提出了了一個與眾不同的機制，即一種能給某個國家帶來競爭優勢的政策會引導其他國家效仿，即使這些國家事先並不傾向於採取該政策，而且，像強制主義者那樣，競爭主義者將政策的轉變追溯到外部激勵的改變。如建構主義者一樣，學習主義者將政策的變化追溯到思想的轉變，但理性學習理論意味著成本收益的分析。學習理論的根源是心理學的，政策制定者如何從其他國家的經驗中汲取教訓是重要的驅動力。最後，儘管這些觀點各不相同，但也存在重合之處。

文獻來源：

Dobbin,F.,Simmons,B.,& Garrett,G.(2007).The global diffusion of public policies: social construction, coercion, competition, or learning?.Annual Review of Sociology,33(1),449-472.

文獻整理：趙南南

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