新中國成立初期北京市城區基層政權建設
1949年1月31日，北京（1949年9月27日前稱為北平。為敘述方便，本文統稱為北京。）和平解放。有人將北京「當作共產黨能否統治全國，能否管理城市及工商業的測試」［1］。毛澤東也將進入北京比喻成「進京趕考」。建立一個強有力且受到廣大市民擁護的城區基層政權是中國共產黨能否在北京站住腳的關鍵之一。作為較早解放的大城市和中華人民共和國的首都，北京市城區基層政權建設在全國具有典型性和示範作用。本文擬考察1949～1954年北京市城區基層政權建立、完善的過程，並分析其一些重要運作機制，以此透視這一時期城市基層政權建設的得失。
北京市城區基層政權的創建
新中國成立初期，北京城區基層政權是在中共區工作委員會（以下簡稱區工委）的基礎上逐步完善發展起來的。
（一）籌建區工委
1948年12月，為準備接管各區基層政權，中共北京市委（以下簡稱市委）在良鄉組建了區工委（其幹部由老區派來的幹部、地下黨員和黨的外圍秘密組織民主青年同盟、民主青年聯盟盟員三部分組成），並確定了各區的領導人選（區委書記和區長等）［2］，當時各區區工委有幹部20～30人不等。入城後，北京市又迅速地從各方面調遣幹部充實了各區區工委，其幹部大都在百人以上［3］。1949年2月4日，市人民政府（以下簡稱市政府）宣布接管原國民黨市政府後，所屬20個區人民政府（以下簡稱區政府）宣告成立［4］。2月5日，各區區工委以軍事管制委員會（以下簡稱軍管會）的名義赴各區進行接管建政。
為建立新政權的群眾基礎，市委確定區工委的工作方針是「分派工作組，自下而上地發動群眾，來配合自上而下的行政接管，並把行政工作建立在城市群眾的基礎上」［1］（p.18）。各區區工委實行「區工委—工作組—工作小組」的工作機制，將工作重點放在街道，大部分幹部都以街道工作組成員的身份參與街道工作。如第九區共112名幹部，組織了18個工作組（其中包括16個街道工作組、1個婦女工作組，1個工會工作組），工作組的幹部94人，占幹部總數的84%以上。在區機關工作的僅有18名幹部（包括區工委委員6名），「暫建立黨組會、民政、總務、會計四個部門工作」［3］。
（二）接管區公所
區工委開展的第一件工作就是召集原國民黨區公所職員及保長進行訓話，除宣傳黨的接管政策外，著重指出他們「過去給四大家族當了爪牙，必須徹底改悔，為群眾辦些好事才能折罪，群眾才會原諒，命令他們調查散兵游勇維持社會治安」［5］，並「責令他們制定清冊，辦理移交，並強制學習，在辦理移交後，聽候處理」［6］。區工委幹部本著「這是人民的財產，我們要對人民政府負責，一草一木都得弄清」的原則開展接管工作，舊人員紛紛反映「人民政府工作人員的態度作風真使人佩服」［7］。
各區對原國民黨區公所人員採取了逐步淘汰的策略。以第八區為例，到1949年4月接收工作基本結束時，該區公所共有舊職員14人，其中軍統特務2人（區長李培基、副區長李學超），由公安局送清河大隊受訓；開除1人（劉潤田），系有多次貪污、敲詐、勒索、迫害人民行為；送市政府幹訓班學習1人（文經股股長王乃恂）；留用3人（1人留作會計，2人留作文書）；遣散7名；勤雜人員2人全部留用。［8］總體來說，新的基層政權基本上做到了「另起爐灶」。
（三）區、街初步建政
中共以區工委為班底，在城區建立了12個區級政權。基層政權重要機構建立如下：
1.區委 區委是中共區級政權的核心機構。入城之初，區工委設有區委員會，如第五區區工委委員由區委書記熊天荊、副書記兼宣傳部部長徐偉、組織部部長袁峙、區長樊志剛、公安局第五分局局長湯光禮組成。［9］進城後不久，各區很快完善了區委的組織機構。如第九區區委會設有正、副書記各1人，並設組織、宣傳、職工、社會、婦女、青年6個部，另外設1個辦公室和1個秘書室，每部幹事2～4人［10］。1949年7月，區工委正式改名為區委。
2.區政府 入城之初，區工委對區政府的建立重視不夠。如第七區「區政府先配備了七名幹部，還是工作能力不強的，加上舊職員十三人，只分了民政、文教、財政三個股」［11］。隨著工作的開展，區政府的機構開始完備起來。例如，1949年5月，第九區區政府編製達54人。區長以下設「一室六科」：「一室」指秘書室，「六科」分別為民政戶政科、財政地政科、文教科、建設科、工商合作科、司法科［12］。
3.公安分局 1949年2月2日，中共接管了北京市警察局，2月5日，北京市警察局派工作組對舊警察分局進行接管，廢除了舊的警察機構，建立新的公安機構。但由於缺乏幹部（如第九公安分局只有23名幹部［3］），要接管有幾百人的舊警察分局，只能「採用代表方式，到各科趕毛驢，以求了解情況，熟悉業務」［6］，而各分駐所和派出所仍維持原狀，暫時無力顧及對其進行改造。
4.街政府 入城伊始，區工委的大部分幹部以街道工作組名義聯繫群眾，宣傳政策，挑選和培養積極分子，為市民群眾解決實際問題，在很短時間內獲得了市民群眾的支持［13］。從1949年3月開始，中共在基層政權建設中以街道工作組為班底，吸收群眾中的積極分子，建立了街政府並廢除保甲制度。街政府設正、副街長各1人，各部門業務設委員3～5人及文書1人，委員有民政委員、戶政委員、財政委員、文教委員、調解委員等，其中副街長兼民政委員。［1］（p.328）街政府幹部的出身多為學生、工人、三輪車夫、小商販等［14］，這充分體現出共產黨人關於「勞動人民當家作主」的政治理念。
由於中共幹部具有高度的組織性和紀律性，善於走群眾路線，得到了廣大市民的擁護與支持，實現了預期的「自下而上的群眾工作和自上而下的接管工作相配合」的目標，至1949年6月，北京市城區基層政權的接管建政工作基本完成。
嘗試減少基層行政層級
新中國成立初期，為適合大城市的特點和自身運作的需要，中國共產黨對城區基層政權的行政機構進行了調整。
（一）「農村經驗」產生的問題
入城之初，中共借鑒農村的建政經驗，在北京建立了市、區、街三級政權，分別相當於農村的縣、區、鄉政權，但是在工作中這種政權組織形式出現了一些問題。一是不符合大城市「集中」的特點，造成了政出多門。區街分散處理問題，各區很容易對性質完全相同的問題「有大同小異或基本不同的處理」，「造成不應有的混亂」［15］。二是街政府的工作服務對象與中共的主要依靠對象有一定的差異。中共在城市中主要依靠的對象是工人階級，而街政府「所聯繫的群眾主要是苦力、貧農、零散勞動者、小商販及失業工人」［16］等城市貧民，由於遊民、貧民成分複雜，因而「不能成為主要依靠也不能成為次要依靠」［17］。三是三級政府需要幹部眾多，基層幹部嚴重不足，工作被動。「不管區街，一般反映是幹部缺乏」。如1949年4月，第八區「區幹部的編製應該四十餘人，只有21人，因此工作只是水來土掩式的被動應付，沒有能全面計劃主動的開展工作，工作中群眾路線，自然也就走不好，甚至根本就談不上，成了坐辦公的狀態」［8］。更為嚴重的是，由於幹部缺乏，派出所主要人員還是舊警察，亟須增加黨的幹部。
（二）嘗試減少行政層級
如何建立符合城市特點的基層政權，中共中央領導在解放戰爭後期就開始關注。1949年4月，劉少奇在天津視察工作時明確指示：「黨有市委、區委、街委，政府有市政府、區政府、街政府」，「這種方式是錯誤的，是農村的組織方式，不是城市的組織方式」，「在城市裡區和街根本就不應成為一級」。［18］針對工作中出現的種種問題和上級的指示，1949年6月底，北京市進行了「街派合一」的改革：
1.將區政府改為區公所 區公所作為市政府的派出機關，委託民政局領導，不再是一級政權。區公所僅負責下列工作：「（1）辦理優撫、救濟、婚姻登記及其他民政工作。（2）一般民事糾紛調解工作。（3）市政府所委託之工商行政工作。（4）一部分市民、小販及零散勞動者之社會教育工作」。［1］（p.574）區公所的編製也由以前區政府的四五十人減少到18人，僅設秘書室、民政科、調解科、文教科。
2.取消街政府，實行「街派合一」 街政府取消後，「一般的應規定以原來的街長為派出所所長，以原來街政府的主要幹部為骨幹，將原派出所的警察經過教育審查後分別編入改建後的各派出所」［19］。中共將原有的街幹部充實到派出所，加強了治安機關力量。各派出所設置一兩個民政幹事協助區公所的工作，使派出所既有了行政職能，又有公安職能。
（三）權力集中到市產生的新問題
1949年6月底嘗試進行的「街派合一」的改革是試圖將權力集中到市政府，做到政令統一，但在實際運行過程中又出現了新的問題。
第一，形成了「許多工作區里無權辦，市裡包而不辦，使工作無法推動」［20］的局面。「北京是個大城市，地區廣，人口多，許多具體工作由市級各局直接接管，實際上管不
了」［21］。如全市私營工商業共31146戶，市府根本管不過來。［22］
第二，造成了區公所、派出所工作人員忙亂。區公所由於沒有下級組織，「各科室的工作都很繁忙的，民政科同志成天跑到下邊去，否則優撫社會、工商等調查工作就要陷入停頓，調解科則因積壓案件多和房屋糾紛案件增多，所以不得不加夜班審理，文教科除白天坐在科里做經常的業務工作外，晚間還經常出去辦七八個夜校」［23］。派出所由於僅設一兩個民政幹事，而上級機關又經常將事情都推到派出所［24］，因此造成工作人員的忙亂。
第三，引發了行政機關與治安機關的矛盾。「街派合一」後，派出所擔負著行政機關和治安機關的雙重職能，「區下很多工作須通過公安派出所來做」［21］，「派出所擔負了許多民政類工作」，派出所所長「參加了各種委員會（如捕蠅、下水道、整理攤販、整頓交通等）」，嚴重地影響了治安工作的開展。［25］這也引起了公安分局和區公所的矛盾，如第九區分局就曾給派出所下令：「今後各部門工作不經過分局批准一律不許做」［26］。1949年各區的年終報告大都認為政警應該分開，「派出所的兩重性質行不通，即妨礙了公安工作，市政工作亦不能順利推動」［27］。
「街派合一」的改革削弱了基層政權的力量，引起了一系列的問題，各區普遍要求：「區級應為一級政權，擴大區公所的職權、增加科室、增加幹部」，區「下面要有便於聯繫群眾，切實推動工作，貫徹政策的組織機構」。［28］
確立區政府—街道辦事處—居民委員會體制
新中國的建立不是簡單的政權更替，社會也發生了天翻地覆的變化，按當時的話語來說就是要「砸碎一個舊世界，建立一個新世界」。社會的「破」和「立」同時進行，這意味著基層政權比以往有更多的工作內容，因此，迫切需要加強基層政權建設。「1950年春，蘇聯專家來京，介紹了莫斯科區蘇維埃的經驗，在莫斯科，不但有區蘇維埃，而且組織很大，管的事很多。」［29］蘇聯專家來京加速了街區行政機構再次改革的進程。
（一）建立區級政權
區公所變成一級政權有一個漸進的過程。1950年5月，北京市根據實際工作的需要，增加了區公所的編製和職權。區公所擴大為「一室」（秘書室）、「五科」（民政科、衛生建設科、文教科、工商勞動科、司法調解科）。 「每區編製依不同情況，干雜人員定為35人至55人」。增加了區公所的職能，如「小學劃歸區公所領導，清潔隊取消總隊部，亦分各區領導」［29］。但此時區公所依然是派出機構，不是一級政權。
1951年8月，北京市區各界人民代表會議代行了人民代表大會的職權，選舉了區長、副區長、區人民委員會委員，區公所改為區政府，正式成為一級政權。區政府的組織機構也進一步完善。1952年工商勞動科分成了工商科和勞動科，衛生建設科也分為衛生科和建設科；1953年增加了會計室；1954年工商科又細分為工商管理科和商業科，並增設了人事科與糧食科。各區區政府的編製自然也擴大了，1953年「各區設有2室6科，編製85人至104人」［30］。
（二）擴大區管轄範圍
為適應城市「集中」、交通便利、通訊較發達的特點，北京市對城區的區划進行了多次合併調整，區的數量日益減少，區轄地不斷擴大。
1950年3月，北京市第一次對城區區划進行了調整，「內城七區，決定劃為五個區。即原五區取消，分別合併於三、四兩區，原六、七區合併為一區。原外城並為四個區，即八九兩區合併為一個區，其餘不變動」［31］。
1952年8月，北京市第二次對城區區划進行了大規模的調整，「內城區將原第五區劃分為四個部分，分別劃歸原第一、第二、第三、第四四個區，並區後原第一區定名為東單區，原第二區為西單區，原第三區為東四區，原第四區為西四區」。「外城區將第九區劃分為兩個部分，分別劃歸原第七第八兩區。並區後原第六區定名為前門區，原第七區為崇文區，原第八區為宣武區」。［32］
（三）建立區代議制機構
作為基層政權的過渡組織形式，至1950年8月底，各區第一屆各界人民代表會議都已召開了一次會議。通過區代會，廣大市民開始參政議政，管理國家事務，建立和鞏固了新民主主義政權［33］。1954年6月，北京市各區召開了第一屆區人民代表大會，人民代表大會成為政權的組織形式，增強了基層政權的法理性。
（四）確立街道辦事處、居民委員會體制
街政府取消後，派出所民政幹事主要利用街道積極分子來推動各項街道工作。派出所將街道積極分子通過一定的組織形式把他們組織起來，每個街道都建立了十幾種以上的街道群眾組織，最多的達到23種，如治安保衛委員會、衛生委員會、抗美援朝委員會、社會救濟委員會、婦女代表會、中蘇友協支會、防火隊、稅務組、婦幼保健組、優撫委員會、軍屬代表組、宣傳隊、讀報組、房屋修繕委員會、公房管理委員會、合作社業務委員會（或業務小組）、勞動就業委員會、自來水民主管理站、調解組、圖書發行站等。［34］區委會、區政府、區婦聯、公安分局、區法院、區合作社、區衛生所等單位都直接對這些街道組織布置工作,造成了積極分子兼職多、會議多和工作忙亂等問題。
鑒於此，1952年10月，市委提出了建立統一的街道居民組織即居民委員會的意見［35］。同月，首先在東單東觀音寺派出所管界嘗試建立了居民委員會。1954年6月，開始在城區全面建立居民委員會。到1955年底，除東單區王府井大街、東安市場、朝陽門關廂（大部）及崇文廣渠門關廂等地，全市大部分地區都建立了居民委員會。［36］新建立的街道居民委員會是一個具有綜合功能的街道群眾組織，取代了原來大部分群眾組織的功能，其主要任務有三項：辦理有關居民公共福利事項；向人民政府反映居民的意見和要求；發動居民響應政府號召。街道居民委員會由委員7～17人組成，其中主任1人、副主任1～3人，各委員根據分工負責各項工作；居民委員會一般管轄「一百至六百戶居民」；居民委員會下設居民小組，居民小組管轄「十五戶至四十戶居民」［37］。
新中國成立初期，城市中有許多「不屬於工廠、企業、學校、機關的無組織的街道居民」。為了減輕區政府和公安派出所的負擔，1954年下半年，北京市各區「街道辦事處隨各派出所管界分批建立的居民委員會而逐步建立」［38］。街道辦事處不是一級政權，而是區政府的派出機關，其主要任務有：辦理市、市轄區的人民委員會有關居民工作的交辦事項；指導居民委員會的工作；反映居民的意見和要求；等等。
新中國成立初期，北京市基本形成了區政府—街道辦事處—居民委員會層級式行政管理體制，為中共執政施政建立了組織基礎。
建立區級行政機構的協調機制
在革命戰爭年代，中共在農村的行政體制採取了一攬子做法，但是由於城市工作較農村工作複雜得多，各種業務既需要專門的行政機構進行管理，也需要條塊結合、相互配合、協同運作。
（一）區政府與市政府各局（院、處、行）區屬單位關係的釐定
1952年頒布的《北京市區人民政府組織條例》規定：「各區人民法院、公安分局、稅務分局、攤販管理處、房地產管理所、衛生所（院、站）、文化館、人民銀行辦事處等各有關院、局、處、行的分支機構和農林局所設之各事業單位應受其所屬局（院、處、行以下同）和所在區人民政府雙重領導」。［39］這種雙重領導體現在以下幾個方面：
在業務領導方面，由於各局分支機構的業務具有很強的專業性，區政府不便直接領導布置，因此，「各區級分支機構總的工作方針、工作計劃和具體業務，由其所屬局領導」；「其一般的行政工作（公安分局的偵察、保衛工作除外），由局與區人民政府協同負責」。區政府還負責領導並監督區內各區級分支機構完成其所屬局布置的工作計劃。同時為了使各分支機構配合區政府有關工作，「各區級分支機構負責人，參加區行政會議和其他有關工作會議」。［39］
在人事管理方面，各局負責其區屬機構的人事編製和幹部任免、調動，但對其主要幹部的任免、調動，須徵求所在區區政府的意見。區政府欲調配區內各區級分支機構的幹部時，亦須取得其所屬局同意。幹部的政治思想工作等由區政府領導；區政府監督並檢查幹部工作作風，並對幹部的考勤、考績、獎懲向其所屬局提出意見。
在財政管理方面，各局負責其區級分支機構預算、決算的審核，經費的撥付；區政府監督並檢查各區級分支機構經費的使用。
（二）市政府各局與區政府各科分工
區政府各科是市政府各局的下屬機構，兩者的分工主要遵循以下幾個原則：
1.市政府各局負責大政方針的制定，區政府各科負責具體實施 例如優撫工作，市民政局「負責制定全市性的優撫工作計劃，編造優撫事業費年度預算，審查區優撫事業費預算」，而區民政科「根據局所制定的全市性的工作計劃、發放原則、具體貫徹執行」。［40］
2.市政府各局負責全市性的工作，區政府各科負責區域性的工作 如對私營工商業的指導方面，市工商局的主要職責是：「擬定本市私營商業發展方向」，「掌握本市商業情況，解決經營中區不能解決的問題」，「組織本市城鄉物質交流大會」等。區工商科的主要職責是：「指導私營商店改進經營作風，掌握本區商業情況，解決經營中存在的問題」，「指導本區小型物質交流」等。［41］
3.市政府各局負責重大事務的處理，區政府各科負責較小的事務的處理 如關於工廠申報安裝電力的工作，工廠申報安裝30匹馬力以內電力的勘查、核准事項由區負責；申請安裝電力超過30匹馬力者或因合併工廠、新建廠房安裝電力及申請安裝電力單位的房屋危險者由局負責勘查、核准。［42］
（三）區政府各機關內部關係的協調
現代化的行政管理要求各機關既要分工又要協作。為了使政府各部門協調一致，北京市制定了一些制度確保政府各機關協調一致，包括文書制度、會議制度、生活制度、人事制度、請示報告制度等。在這些制度中，以會議制度最能體現人民政府內部協作的能力。區政府的主要會議制度包括：
1.區人民政府委員會會議 區人民政府委員會會議是區各界人民代表會議（或者區人民代表大會）選舉各階層有代表性的人物為區人民政府委員，然後由這些委員定期召開會議，討論決定本區重大事件、重要決策的一種會議制度。區人民政府委員會議由區長召集，出席人員為區長、副區長及委員，必要時可邀請其他有關人員列席。會議一個月召開一次。會議討論的內容主要有：「關於北京市人民政府之命令、指示之執行事項」；「關於本區各界人民代表會議通過並經市人民政府批准之決議案執行事項」；「本區施政計劃之決定及變更」等重大事宜。［43］區人民政府委員會會議還是地方統一戰線工作的重要載體。如崇文區第一屆政府委員共19人，「按政治面貌劃分黨員佔10，群眾8人、民建會員1人」［44］。大量非黨人士被選為政府委員，參與政府的管理，使黨的統戰工作得到加強。
2.區人民政府行政會議 區人民政府行政會議是區政府與市政府各局在區的分支機構為有關工作展開協商的會議機制。會議由區長召集，參加會議的成員為區長、副區長、秘書、區政府各科科長、區法院院長及市人民政府各局處在本區所設分支機構及行政負責人，必要時可邀請有關人員列席。會議每周召開一次。會議討論的主要內容包括：關於具體執行上級人民政府法令決定及指示事項；關於具體執行本區人民政府委員會的決議事項；關於本區各行政部門工作的配合事項；本府直屬各科、室科員以下幹部之任免，更調及獎懲事項等。［45］
3.區務會議 區務會議由區長或副區長定期（一般一周一次）主持召開，秘書及各科科長出席。這是區政府機關內部協調工作的會議。會議的主要內容是：傳達討論上級有關區政府各科室的重要指示、決定與會議決議；檢查工作計劃的執行情況；研究各科室工作中存在的主要問題；解決各科室之間工作配合問題等。［46］
除以上會議之外，定期會議還有由科長主持召開的協調科內工作的科務會議［47］，不定期召開的會議有集體辦公會議、聯合辦公會議、黨團會議、全體工作人員會議等。
為防止政出多門，使全市各城區工作步伐一致，市行政會議要求各區區長參加。此外，還有不定期召開的由市政府秘書長主持召開的城區區長聯席會議，討論有關全市性的區政事項，市政府也直接通過區長聯席會議下達有關指示、命令。
會議是政府重要的協調方式，這就使很多行政決策更加民主。為提高區政府的行政效率，區級行政機構實行區長負責制。例如，屬於政府委員會討論決議的有關事宜，「如未及提交本會議討論或雖提交本會議討論，但未及作出決議而區長認為必要時，得交本區政府行政會議討論作出決議，先行實施，再交本會議追認」［43］。而區行政會議所有決議事項，「區長有最後的決定權」［45］。
區級行政機構通過眾多的會議，使既要服從市局領導，又要服從區政府領導的各個機關與科室能夠協調有序地工作，實現了條塊結合。但有時會議太多，導致領導幹部忙於開會，而無暇顧及其他。1954年，東單區「八月份區領導召開的各種會議共計二十九次，共用九十二小時」，「區領導有差不多二分之一的工作時間在開會。這僅僅是區里召開的行政性的會議，黨內會議，市府及其他有關部門召開的會議還不算」［47］。
以區委為核心的基層政權運作體制形成
就北京市基層政權而言，區委的領導核心地位主要通過以下幾個方面實現：
（一）黨政互兼
新中國成立初期，北京市基層政權中黨政互兼主要體現在區委委員（或者區委常委）兼任主要行政機關的領導。如1952年9月崇文區的區委會由以下人員組成：呂連英，區委書記兼統戰部部長、區長、工會主席；李瑛，區委副書記兼組織部部長；張新林，組織部副部長；何迎，宣傳部副部長；陳山，辦公室主任兼統戰部副部長；胡文瑞，副區長；慕弗，公安分局局長；夏雪，工會辦事處副主任。其中，呂連英、李瑛、慕弗為區委常委。［48］區委委員基本上囊括了區級各重要部門的領導職位，實現了黨對政府的領導。
（二）黨管幹部
區委的領導地位還體現在黨管幹部的機制上。區委對區級政權的各重要部門幹部擁有任免權。如「分局派出所正副所長、各股正副股長、區政府各科科長、工會各工作組組長、青年團工委委員、婦女組正副組長、區委秘書以上的幹部任用或獎勵均得經區委會通過」［49］。區委不僅對黨群機關進行管理，而且還對企業、學校的幹部進行了管理。如西單區的中心小學正（副）校長、地方國營正（副）廠長等幹部都由區委直接管理。［50］區內各主要幹部的任用、提升、調動、表揚、處分等都要經過區委討論。通過黨管幹部，區委實現了對區內各機構的領導。
（三）區委實行集體領導、分工負責制
區委決定區內重大事務是黨在基層政權處於領導地位的重要體現。為了使區委決策具有黨內民主性，並且決策機制高效運轉，區委實行了集體領導和分工負責相結合的領導方式。
區委實行集體領導，主要是通過區委會和區委常委會議來實現的。區委會會議參加人員「除去委員外，很多也吸收有關部門的黨員同志負責人」［51］。區委會議的主要內容是：討論上級黨的指示和決議；討論區委的重要工作計劃；聽取和討論各部門的重要工作報告和請示；討論黨員入黨、轉正、處分、獎勵及在區委幹部管轄範圍內幹部的培養、提拔、調遣及一般幹部和黨員的政治思想教育等問題；經常進行批評和自我批評；定期學習中央指示等。常委會議的主要內容是：兩次區委會議間處理區委的一些日常工作問題；某些重要工作可事先經常委研究提出初步意見，然後交區委會討論；遇有緊急工作，來不及召集區委會議時，應召開常委會議討論並做出決定，付諸實施，但事後須由區委會討論予以追認。［52］區委會、常委會議對區內重要事務進行討論、做出決策，既體現了民主，也實現了集體領導。由於區委委員也是區各重要單位的領導人，上述會議使區級各單位在重大問題上能夠協調一致，確保了政令的貫徹執行。
為提高區委決策的效率，區委又實行區委委員分工負責制。其一，為了防止瑣碎問題都要經過會議討論、降低工作效率，各委員分工範圍內一般性問題由各委員獨立負責處理，原則問題才提到區委會或常委會討論。如1951年，西四區規定：「區委書記負責區政府、工會、稅務分局、區聯社；區委副書記負責黨務、婦聯；魏相如同志負責公安局」。［53］其二，提交區委會討論的問題由具體負責各業務的區委委員提出意見交區委會，並向區委會報告執行結果。如「屬於上級黨委的方針政策、決議、決定、指示和下級黨委的請示報告等，視問題性質的必要（屬政策性的）由書記（負責主要的方針政策或中心工作）、組織部長（負責幹部政策、發展與鞏固黨組織工作等）、宣傳部長（負責宣傳教育和通訊工作等）負責起草執行辦法交區委委員交換意見後提交區委會討論決議執行，並作出執行結果報告」［54］。通過集體領導、個人分工負責使黨的領導既有民主又有效率。
新中國成立初期，中共通過黨政互兼、黨管幹部、重大事務由區委決定等運作方式，確立了黨的領導核心地位，保證了黨的路線、方針和政策的貫徹實施。但是，在基層政權建立和運行的過程中還存在黨政職能界限不夠清晰的情況。區委成為很多實際工作的執行者，直接管理區內各種事務。「區委有的部門直接抓區政府的科，並布置工作，如區委統戰部常常直接抓工商科、勞動科，區委宣傳部直接抓文教科，區委辦公室有時直接抓工商業手工業組，向他們布置工作，有黨員的給黨員布置，沒黨員時就給群眾布置，有時甚至通過科長就直接抓科里幹部」，結果使區政府領導「無所適從」，某種程度上「削弱了區政府的組織作用」［55］。新中國成立初期，北京市「各項中心工作和許多重要工作，如『三反』、『五反』、貫徹婚姻法、普選、麵粉計劃供應等都是區委直接領導下進行的」。區政府「實際上成了民政局的下層組織」［56］，「偏重於為街道居民服務」，「衛生、民政等居民福利工作占的比重大，花的力量多。嚴格說來，是一個社會福利機構」［55］。
結 語
從國家政權建設的角度看，晚清以降中國政治體制開始由傳統向現代轉型，國家政權向基層延伸，試圖建立強有力的基層政權。但是，不論是清末新政，還是國民黨政府在20世紀30年代復興的保甲制度，都未能有效實現這一現代化的政治目標。直到中華人民共和國成立，這一目標才真正實現。中共建立的基層政權較歷史上任何基層政權都更加穩固和深入，從新中國成立初期北京市城區基層政權來看，其原因主要有三個：
1.基層政權有一個堅強的領導核心——地方黨委 中共在基層政權建設的過程中，逐漸地形成了黨政互兼、黨管幹部、重大事務區委決定的運作機制。隨著區委管轄的工作越來越多，區委組織機構也越來越完善。1949年，區委的組織機構只有秘書室、組織部、宣傳部，1952年成立了統戰部和紀律監察委員會，1954年增設了財經部，後來又增設了工業部和教育部［57］。區委成為基層政權的核心，是基層政權運轉的中樞。「黨不僅成為國家建設和社會改造的領導力量，而且成為國家建設和社會改造的組織基礎。國家制度的建設與運行、國家事務的管理與黨的組織、黨的領導相連接，相適應；社會的改造與重構直接以黨的組織力量和組織網路為資源，從而構建起以黨的組織為網路的新的社會組織體系」［58］。
2.善於走群眾路線 新中國成立前，中共缺乏大城市管理經驗，但革命戰爭年代形成的密切聯繫群眾的作風足以彌補這種缺陷。接管北京後，中共立即組織了工作組深入基層聯繫勞動群眾。工作組「從偽金圓券兌換入手，在這工作中，由於我們同志工作認真、態度和藹，廣大的勞動人民受到了優待兌換，對我們有了初步認識，工人的集體兌換更使工人階級知道我們是為勞動人民服務的」。工作組的同志深入基層，在群眾中開展「個別訪問」和「雜院會」，「宣傳我黨的政策和敵我的不同」，在群眾中樹立了威信，廣大群眾紛紛表示：「有事就來找工作組」。很多群眾成為積極分子，協助基層幹部清除散兵游勇和國民黨特務，還響應號召積極開展慰問解放軍和清潔衛生工作［6］。顯然，群眾路線使中共基層政權奠定了深厚的群眾基礎。
3.勇於探索建立城市基層政權運作的新體制 舊中國猶如一盤散沙，缺乏有效的組織，而中共根據城市特點和現實需要，勇於探索，不斷改進完善，建立了城市基層管理新體制。 「我們進城後，正式開始工作時，因為沒有適當組織機構，一切工作布置後普遍感覺凌亂，無所依靠，直到街政府成立後才有了次序」［59］。街政府取消後，又建立了街道辦事處和居民委員會。街居體制的建立將街道居民有效的組織起來，此外，還通過工會、婦聯、青年團、工商聯等組織聯繫、團結、教育群眾，建立了適合城市特點的層級式基層政權運作新體制，確保了黨和政府路線、方針、政策的貫徹。
［ 參 引 文 獻 ］
［1］北京市檔案館、中共北京市委黨史研究室編：《北京市重要文獻選編（1948.12～1949）》，中國檔案出版社2001年版，第31頁。
［2］中共北京市委黨史研究室、北京市檔案館編：《北平的和平接管》，北京出版社1993年版，第46頁。
［4］《北平開始呈現新氣象 物價穩定公用事業全部恢復 我入城軍政人員工作嚴肅認真》，《人民日報》1949年2月20日。
［9］《幹部的來源與配備情況》，北京市東城區檔案館：1-1-2。
［13］黃利新：《北平和平接管時期的城市街道工作組》，《當代中國史研究》2007年第5期。
［15］北京市檔案館編：《北平和平解放前後》，北京出版社1988年版，第229頁。
［21］《北京市三年來區人民民主政權建設工作總結報告》，原北京市崇文區檔案館：9-4-36。
［29］北京市檔案館、中共北京市委黨史研究室編：《北京市重要文獻選編（1950年）》，中國檔案出版社2001年版，第272頁。
［30］北京市檔案館、中共北京市委黨史研究室編：《北京市重要文獻選編（1953年）》，中國檔案出版社2002年版，第95頁。
［31］《城區區長會議記錄（第二次 1950年3月15日）》，原北京市崇文區檔案館：9-1-44。
［32］《北京市城、郊各區新區劃說明（1952年8月27日）》，原北京市崇文區檔案館：9-4-19。
［33］黃利新：《新中國成立初期北京市區各界人民代表會議的歷史考察》，《中共黨史研究》2013年第6期。
［34］北京市檔案館、中共北京市委黨史研究室編：《北京市重要文獻選編（1954）》，中國檔案出版社2002年版，第279～284頁；北京市檔案館、中共北京市委黨史研究室編：《北京市重要文獻選編（1952）》,中國檔案出版社2002年版，第539頁。
［35］北京市檔案館、中共北京市委黨史研究室編：《北京市重要文獻選編（1952）》,第541頁。
［36］王琦：《新中國成立初期北京市居委會的建立與發展》，《北京黨史》2005年第3期。
［39］《北京市區人民政府組織條例》，原北京市宣武區檔案館：2-1-314。
［40］《北京市人民政府民政局與區人民政府關於民政工作分工試行細則（1952年）》，原北京市宣武區檔案館：2-1-314。
［41］《北京市人民政府工商局與區人民政府關於工商行政工作分工試行細則（1952年）》，原北京市宣武區檔案館：2-1-314。
［42］《北京市人民政府建設局與區人民政府關於建設行政工作分工試行細則（1952年）》，原北京市宣武區檔案館：2-1-314。
［43］《北京市東單區人民政府委員會會議議事規程》，北京市東城區檔案館：11-1-25。
［44］《崇文區第一屆政府委員會選舉情況統計表》，原北京市崇文區檔案館：9-3-317。
［45］《北京市東單區人民政府行政會議議事規程》，北京市東城區檔案館：11-1-25。
［46］《東單區人民政府關於調整會議制度的暫行規定》，北京市東城區檔案館：11-1-25。
［47］《關於「領導問題」的總結報告》，北京市東城區檔案館：11-1-23。
［48］《市委組織部關於幹部任免通知書及委託組織名單（1952年9月25日）》，原北京市崇文區檔案館：1-2-14。
［50］《區委區婦聯編製問題和中蘇友協增加幹部問題的報告（1953年1月15日）》，北京市西城區檔案館：1-1-118。
［53］《西四區委關於健全黨委制的幾點意見（1951年11月5日）》，北京市西城區檔案館：3-1-65。
［54］《區委會的職責及集體分工負責（1950年）》，北京市東城區檔案館：1-1-118。
［55］《在區政府的工作和組織機構上存在著以下幾個重要問題（1953年）》，北京市東城區檔案館：11-1-42。
［57］北京市檔案館、中共北京市委黨史研究室編：《北京市重要文獻選編（1954年）》，第437頁。
［58］林尚立：《領導與執政：黨、國家與社會關係轉型的政治學分析》，《毛澤東鄧小平理論研究》2001年第6期。
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