王靜李爍姚瑤樊裕：共享經濟的法律規制

最新 04-06

2017年是共享經濟在中國的豐盛之年，共享經濟的規模體量和類型等都獲得長足發展。以國家發改委、交通部等部委發布若干共享經濟的重要文件為標誌，共享經濟在中央政策層面上獲得支持和認可。在理論和制度層面，共享經濟的法律規制問題也有不少進展，中國正在探索出一條有中國特色的共享經濟的法律規制之路。

（本文為總論部分節選）

勝日尋芳? 洪聲剛

共享經濟的法律規制報告

文 / 王靜李爍姚瑤樊裕

共享經濟無疑是最近幾年來最值得關注的社會現象[1]，已經聚集1700億元資本投資、行業交易額達到4.6萬億、用戶數近3.3億人。[2]2017年可以說是共享經濟在中國的豐盛之年，共享汽車、共享單車、共享充電寶、共享雨傘等又讓共享經濟再次在公眾視野中成為熱點，共享經濟的規模體量和類型等都獲得長足發展[3]，以網約車、民宿和共享單車為典型的新業態繼續蓬勃發展，不僅普通消費者以使用行為支持這些新經濟，以國家發改委、交通部等部委發布若干共享經濟的重要文件為標誌，共享經濟在政策層面上也獲得支持和認可。在理論和制度層面，共享經濟的法律規制問題也有不少進展，中國正在探索出一條有中國特色的共享經濟的法律規制之路。「國家對新的商業模式保持了較高的政策容忍度，不管是從網約車還是共享單車，決策層面對共享經濟表示了極大的肯定和支持，這是共享經濟能在中國快速成長的根本制度保障，也是其他國家最值得借鑒的地方。」[4]本報告對共享經濟的總體情況和法律規制進行總括性的分析，並對網約車、民宿和共享單車逐一展開評述，力圖全面深入描繪共享經濟法律規制在2017年取得的成就和未來應當完善的路徑。

2017年共享經濟的法律規制概括起來講有兩個特點，一是規制的理念和思路逐漸清晰，但是有待於在法律規範層面予以明確；二是規制的完整體系正在形成，但是沒有遵循法律原則、精神和規定的做法還有待糾正。

一、里程碑：十九大報告和發改委等關於共享經濟的指導意見

2017年共享經濟的法律規制的理念和思路逐漸清晰，以黨的十九大報告和發改委等發布的重要文件為代表，標誌著在中央政策層面，共享經濟得到認可和支持。2017年3月7日發改委等八部委聯合發布的《關於促進分享經濟發展的指導性意見》是共享經濟發展的階段性成果。在這一文件中，明確對共享經濟的重要意義進行了闡釋，即：「分享經濟作為全球新一輪科技革命和產業變革下湧現的新業態新模式，正在加快驅動資產權屬、組織形態、就業模式和消費方式的革新。推動分享經濟發展，將有效提高社會資源利用效率，便利人民群眾生活，對推進供給側結構性改革，落實創新驅動發展戰略，進一步促進大眾創業萬眾創新，培育經濟發展新動能，具有重要意義。」[5]這一闡釋表達了中國中央政府對共享經濟的基本態度。

此文件具有更關鍵意義的是對共享經濟的範圍或者定義做出規定，而這一規定與傳統上對共享經濟的定義有所區別。傳統上，或者說西方提出的共享經濟是對閑置資源的利用，而發改委的文件中，則明確擴展了其範圍，即「分享經濟在現階段主要表現為利用網路信息技術，通過互聯網平台將分散資源進行優化配置，提高利用效率的新型經濟形態」[6]，沒有採用「閑置資源」的概念，而是採用「分散資源」的概念。分散資源比閑置資源或者冗餘資源的範圍要寬泛的多，這也使得像共享單車、共享汽車和共享充電寶等新經濟形態也得以納入共享經濟的範疇。

這兩年來，對共享單車等到底是否共享經濟充斥著諸多爭議，很多觀點從西方共享經濟的定義出發，認為只有對閑置資源的利用才是共享，否則就是偽共享或者假共享。還有觀點是從共享的模式出發，認為只有C2C，也就是由個體提供產品或者服務才是共享經濟，而B2C不是共享經濟。從目前共享經濟的多種形態來看，似乎與傳統租賃差別不大，以至於受到偽共享和假共享的批評。但是，新的共享經濟與傳統租賃實際上存在根本差別，「本質上，共享經濟是基於移動互聯網、物聯網、移動支付、人工智慧、智能製造等技術進步產生的」。[7]C2C是共享經濟的起點模式，B2C是共享經濟的衍生模式，共享單車等可以看作是分時租賃的進階版。但是與傳統的租賃經濟相比較，共享經濟的網路效應非常明顯，剛需、高頻、使用周期短，是共享經濟區別於租賃經濟的三個基本特徵。[8]網約車既是網路預約計程車，可以歸屬為計程車中預約類，但是更是基於移動互聯網而實現乘客運輸服務的共享經濟，其與巡遊計程車不同，與其他國家和地區的通過電話電召的預約計程車也是不同的。網約車是典型的共享經濟，私家車通過網約車平台提供運輸服務屬於C2C模式，這是共享經濟，以後發展成為由網約車提供無人駕駛車輛則是B2C模式，也仍然是共享經濟。未來財產所有權的重要性進一步下降，所有權和使用權的分離將進一步加大，在多個領域都可能產生更多共享經濟的形態，無論是C2C還是B2C，從節省社會整體資源的角度來講，都是符合共享經濟的最初原意的。發改委的這一文件創造性的從資源的情況入手，將目前多種形式的新經濟形態都納入到共享經濟的範疇，為新經濟形態保駕護航。這是2017年共享經濟法律規制的里程碑，標誌著中國在中央層面明確對共享經濟的承認和支持。

這一文件的第三個重要規定是對如何規制共享經濟提出幾個基本原則，即：「要堅持以推進供給側結構性改革為主線，以滿足經濟社會發展需求為目標，以支持創新創業為核心，以滿足消費需求和消費意願為導向，深入推進簡政放權、放管結合、優化服務改革，按照『鼓勵創新、包容審慎』的原則，發展與監管並重，積極探索推進，加強分類指導，創新監管模式，推進協同治理，健全法律法規，維護公平競爭，強化發展保障，充分發揮地方和部門的積極性、主動性，支持和引導各類市場主體積極探索分享經濟新業態新模式。」[9]這些原則對共享經濟的法律規制的進一步建立健全具有重要的指導意義。

此外，文件還對如何規制提出若干具體要求，包括：「合理界定不同行業領域分享經濟的業態屬性，分類細化管理‥‥堅持包容審慎的監管原則，探索建立政府、平台企業、行業協會以及資源提供者和消費者共同參與的分享經濟多方協同治理機制‥‥根據分享經濟的不同形態和特點，科學合理界定平台企業、資源提供者和消費者的權利、責任及義務，明確追責標準和履責範圍，研究建立平台企業履職盡責與依法獲得責任豁免的聯動協調機制，促進行業規範發展‥‥引導平台企業建立健全消費者投訴和糾紛解決機制，鼓勵行業組織依法合規探索設立分享經濟用戶投訴和維權的第三方平台。」[10]這些規定都對共享經濟的發展來講是有利的。

共享經濟的法律規制的第二個重要里程碑是2017年11月中共中央十九大報告，在貫徹新發展理念，建設現代化經濟體系部分中，將共享經濟與中高端消費、創新引領、綠色低碳、現代供應鏈、人力資本服務等並列為深化供給側結構性改革的重要領域，其目的是加快建設製造強國，加快發展先進位造業，推動互聯網、大數據、人工智慧和實體經濟深度融合，育新增長點、形成新動能。十九大報告對共享經濟的肯定和支持，更體現在報告中直接使用了「共享經濟」的表述。此前，英文中的sharing economy在中文中到底是分享經濟還是共享經濟不是很明確，兩種表述都有使用，上述發改委等的指導意見就使用了「分享經濟」的表述。十九大報告明確使用共享經濟，對統一概念表述和規制範疇都有重要意義。

無論是發改委等的共享經濟的指導意見，還是黨的十九大報告提出的重要思路和原則規定，都還有待於通過法律制度予以明確和規範，為共享經濟的發展提供更為有力的、具有法律效力的制度保障。

二、共享經濟的規制框架和體系正在形成

2017年在網約車、民宿和共享單車領域，國務院多個部委和多個地方政府也都發布政策文件和法律規範，可以說，共享經濟的規制框架和體系正在醞釀和形成中。比如，在共享單車領域，2017年8月2日，經國務院同意，交通運輸部等十部門聯合出台《關於鼓勵和規範互聯網租賃自行車發展的指導意見》充分體現了「鼓勵創新、包容審慎」的規制思路和原則，不僅獲得了共享單車企業的支持，也獲得社會各界的較多的贊同。相對而言，網約車的部門規章和眾多地方實施細則的出台，對網約車的准入規定了較高的門檻限制，大多數地方都通過車輛限制、駕駛員戶籍、分支機構、駕駛員考試等多個環節對網約車實行了數量控制。截至2017年7月，19家網約車平台公司已在相關城市獲得經營許可，同期尚有130餘家網約車平台公司擬開展網約車業務。中國有300多個地級市，2800多個縣市，網約車公司取得線下服務許可的城市其實比例很低。此外，駕駛員和網約車分別還要申請《網路預約出租汽車駕駛員證》、《網路預約出租汽車運輸證》，實務中申請兩證的比例也很低。

從平衡巡遊計程車和網約車利益的角度來講，中國政府正在探索一條切實有效的路徑，一方面將網約車合法化，賦予其合法地位，但是又設置准入許可，另一方面同步推進傳統巡遊計程車改革，新增出租汽車經營權一律實行期限制，不得再實行無期限制。而且，新增出租汽車經營權全部實行無償使用，並不得變更經營主體。這些措施客觀上有助於緩衝和減少網約車興起給計程車市場帶來的衝擊。就目前的法律規定而言，網約車進入的門檻還過高，就政策和法律來講需要作出調整。

首先，從未來國家和城市發展戰略來講，為共享經濟發展創造良好的制度環境。以網約車為例，網約車是將互聯網技術應用到出行場景下，對小汽車出行方式的改變是變革性的。不僅提高現有小汽車出行效率，而且對新車銷售有抑制作用，符合社會資源節約利用、更好保護生態環境的目標。而且，從中遠期來講，網約車作為大數據流量的入口，也是集合數據的平台，只有讓更多私家車接入平台，才能更好的調動機動車資源，提供更為充分便利的出行服務，也才能更多獲得出行數據，從而為大數據產業、智慧交通和智慧城市打下堅實基礎。共享單車也是同理，單車租賃本身重要性毋庸置疑，在更大範圍上積累和運用大數據才是共享單車的未來發展之路，也只有在更高維度上認識和理解規制的必要性和可行性方是正途。

其次，新技術和新經濟條件下，不必要再通過有數量限制的牌照來進行規制。有觀點認為，標準化共享經濟的公共屬性帶來公平與效率的矛盾，實例就是網約車和共享單車，「從計程車司機停運示威、網約車加價，到共享單車侵佔公共道路資源、廢鐵成山」，「以共享出行為代表的標準化共享，因准公共服務屬性與商業屬性衝突而導致了它不是提供公共服務最合理的模式。」[11]以此種觀點為基礎，在網約車和共享單車領域都認為要採用特許經營的方式進行數量限制。我們認為市場這隻無形的手將在新技術的運用下發揮作用，不需要通過政府的特許經營來限制數量。「對於共享經濟，更大的質疑來自於其野蠻增長帶來的社會問題，比如安全問題，全民素質教育問題，運營者資質問題，市場准入機制問題，服務質量問題，不公平競爭問題，社會治安問題等等。這正是共享經濟的階段性爆發導致的社會監管的滯後引起的主要矛盾。不論是在預防、准入、疏導和監管創新上，我們也在不停地摸索中前進。」[12]

就計程車而言，隨著技術的進一步發展，計程車出行方式即將發生根本性變化，巡遊類計程車將僅佔到很小的比例，而絕大多數出行都是預約的，而且所謂巡遊和預約的差別也將進一步縮小，甚至這種分類將變得沒有意義。因此，對計程車通過牌照進行管理也完全屬於不必要。除了長期以經營為業的車輛以外，兼職司機可以自由介入平台，私家車主會根據價格、道路情況、天氣情況等等判斷是否提供服務，整個機動車出行通過網約車平台實現動態調整，達到平衡，市場機制可以發揮作用，不需要政府這隻有形的手來發揮作用。相信在某個時間節點的，計程車的行政許可即牌照將完全沒有存在的必要，任何車輛接入平台提供出行服務時，就是計程車，在不接入平台時就是私家車，社會整體資源得到最為充分有效的利用。就共享單車而言，目前的亂停放和過度投放問題也已經通過市場正在解決。通過更為精細的演算法安排和企業管理，停車問題、投放問題都可以得到更好的解決，通過政府發放牌照來控制數量，短平快解決問題，但確實不必要的，給市場和企業一些時間和空間，這些問題都將解決。「截至2017年12月，共有19家投身共享經濟的企業宣告倒閉或終止服務。其中包括7家共享單車企業、2家共享汽車企業、7家共享充電寶企業、1家共享租衣企業、1家共享雨傘企業和1家共享睡眠倉企業。」[13]市場機制導致企業優勝劣汰，贏者勝出，企業的生生死死，會催生更多提供更優質服務的市場主體出現，對共享經濟目前下定論還過早。在必須有政府出手的情況下，政府有更好的規制手段可以採用，比例原則和成本效益分析等也同樣適用於政府在共享經濟領域的規制的評估，而且也更應該通過合作治理的方式來實現規制的目標。

最後，政府對新技術、新經濟和新業態的監管重點是安全監管。即可以由市場競爭解決的問題交由市場，而對市場不能完全解決的問題則應當加大政府監管的力度，而且在監管的內容上要與傳統計程車監管不同。比如，在網約車車輛、司機的資質要求上，應當可以通過網約車平台完成審核，而不再需要政府再辦法單獨的許可，但是政府應當提供信息資料比對的服務，並對平台是否嚴格進行審核進行抽查和監督。對網約車日常運營，政府應當對平台進行監控，對提供營運的車輛和司機是否與註冊審核的一致進行監督，對網約車平台可以通過技術來實現監管的問題實行監督。比如網約車平台大多宣稱可對網約車行駛過程進行監控，對駕駛習慣不好甚至有危險駕駛的司機予以警告、暫停甚至停業的處理，政府應當對平台是否履行上述承諾進行監管，對駕駛員的動態監管顯然比資質審查更為重要。在民宿領域也是如此，法律規制的重點不應當是市場准入，而是對不同類型民宿進行深入研究基礎之上的若干安全要點的規制，包括房東和房源是否真實、交易過程是否出現異常、投訴和舉報能否及時解決等。

參考文獻

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[1]根據騰訊研究院，2016年共享經濟各行業的累積註冊用戶已超過31億人次，累積參與人數超過5億人。共享經濟領域創業公司的員工數近30萬人，平台上的個體服務者數量累積近1億人次。

[2]談婧、清華大學互聯網產業研究院：《共享經濟白皮書(2017年)》，《北大縱橫》2018年1月28日。

[3]2017年，共有190家共享經濟類企業獲得融資，融資資金約合1159.5億元，分布在共享單車、共享汽車、共享充電寶等11個熱門領域。其中，共享汽車領域的超級獨角獸滴滴出行在2017年獲得了95億美元（約合人民幣627億元）；共享單車領域中，2017年共有23家企業獲得融資，累計金額約合258.09億元。其中，摩拜、ofo小黃車成為本年度該領域內最能吸金的企業，分別累計獲得約合70億元和82億元的融資。參見《2017年共享經濟吸金榜：190家企業獲投，滴滴、摩拜、ofo最強》，《IT橘子》2018年1月20日。

[4]科林：《共享經濟是2017的最大謊言嗎？其實我們欠它一首讚歌》，《秦朔朋友圈》2017年11月30日。

[5]2017年《關於促進分享經濟發展的指導性意見》。

[6]2017年《關於促進分享經濟發展的指導性意見》。

[7]談婧、清華大學互聯網產業研究院：《共享經濟白皮書(2017年)》，《北大縱橫》2018年1月28日。

[8]《共享經濟：2017年幾多歡喜幾多愁？》，《電子商務研究中心》2018年1月18日。

[9]2017年《關於促進分享經濟發展的指導性意見》。

[10]2017年《關於促進分享經濟發展的指導性意見》。

[11]談婧、清華大學互聯網產業研究院：《共享經濟白皮書(2017年)》，《北大縱橫》2018年1月28日。

[12]科林：《共享經濟是2017的最大謊言嗎？其實我們欠它一首讚歌》，《秦朔朋友圈》2017年11月30日。

[13]參考消息網：《共享經濟2017年遭遇過山車：年內19家初創企業「陣亡」》，2018年2月23日。

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