【作戰訓練】聯合作戰指揮體制如何高效運行

原標題：【作戰訓練】聯合作戰指揮體制如何高效運行

本文來源：軍民融合技術轉移平台

《參考消息》12月3日報道 外軍作戰指揮體制改革，重在以聯合為指向，在調整指揮職能、指揮關係和指揮重心上下工夫。深入分析各國軍隊改革指揮體制的思想理念、方法路徑和利弊得失，研究把握其中帶規律性的東西，對於開闊我們的視野，激活我們的思路，搞好改革籌劃設計，提高改革效益，具有重要的參考價值。

作戰指揮與建設管理適度分離

戰後世界主要國家的軍隊改革，都遵循了作戰指揮權與建設管理權適度分離分工的原則。分的目的，是為了專業化的建、聯合化的用。從更深層次意義上講，是為了確保國家最高當局對軍隊這個特殊強力集團的政治控制。

從外軍聯合作戰指揮體制改革的路徑來看，作戰指揮與建設管理在頂層實施一元化領導，在某些層級，權力相對分離，這也是構建聯合作戰指揮體系的必要基礎和前提條件。早在1958年艾森豪威爾進行國防改組，美軍就開始推動作戰與行政兩條指揮控制線相對分離。《1958年國防部改組法》明確指出「取消各軍種以前作為『執行代理人』所享有的指揮部隊的法定權威」；「建立兩個指揮渠道：針對已部署部隊的作戰渠道和針對支援任務的行政渠道」。總統和國防部長負責作戰指揮和建設管理的全局；戰區司令部和職能司令部負責作戰籌劃和指揮；軍種負責各自部隊的人事、訓練、裝備、編製、經費、後勤等業務，向戰區司令部司令提供參戰部隊。

美韓兩國軍隊每年舉行大小演習達200多次。圖為4月11日美軍OH-58D型「基奧瓦勇士」武裝偵察直升機在韓國領空參加大規模聯合作戰演習。(美聯社)

例如，第6艦隊在訓練和裝備方面走的是海軍指揮系列，但當它被部署到地中海時，它就要接受負責地中海的聯合司令部——美國歐洲司令部的作戰命令。目前，美軍已經形成了在國防部長以下、戰區軍種組成部隊以上兩權分開的基本格局。建設管理從國防部、軍種部往下走；作戰指揮從國防部、作戰司令部往下走，兩者在職能分工、運作流程等方面的界面，切分得相對合理，也比較清楚。

俄軍也形成了作戰指揮權與建設管理權適度分離的體制。與美軍相比，俄軍分得沒有那麼徹底。1998年，俄軍提出區分兩大職能的基本原則，即「在戰略級指揮機關盡量分，在戰役—戰略級盡少合，在戰役、戰役戰術和戰術級則完全合」。目前，俄軍主要在國防部機關、總參、軍種層級，推動作戰指揮與建設管理職能的相對分離：一是軍種把作戰指揮權交給了總參，實現了作戰指揮權的統一；二是總參把若干行政管理的職能交給了國防部和各軍種司令部。也就是說，總統和國防部長負責軍隊建設和運用的全局；總參謀部負責戰略籌劃和戰略指揮；聯合戰略司令部負責指揮戰略方向聯合作戰；三軍種司令部主要負責本軍種部隊建設。比如，目前俄軍在敘利亞的空襲行動，就是由總參作戰總局實施總體指揮，由俄設在拉塔基亞基地的航空兵司令部實施具體指揮，空天軍總司令部不作為一級指揮機構直接參与。英、法等國軍隊和日本自衛隊的各個軍種，目前也都交出了作戰指揮權，基本形成了作戰指揮與建設管理這兩條比較清晰的鏈路。

從中可以看出，各國在軍隊改革中，推動作戰指揮權和建設管理權相對分離的深層次原因，就是現代條件下軍隊結構日益複雜，分工更加精細，作戰指揮與建設管理已經成為既密切相連、又各具特點的兩個領域。這樣做，有利於聯合作戰指揮機構強化核心職能，專司作戰指揮，保證指揮的高效統一。美軍推動兩權分離，還有自身的一個重要原因，就是美軍二戰後各軍種有些坐大，權力過重，「軍種至上主義」盛行，而美國的政治文化，強調權力的相互制約平衡，需要對軍種權力加以抑制，以確保對軍隊的政治控制。

縱觀外軍推進作戰指揮權與建設管理權分離的實踐，有三個共性的做法值得重視：一是瞄準方向，持續推動。儘管主要國家軍隊推動兩權分離，有的比較徹底，有的還留有尾巴，但都認為這是一個大的趨勢，遲早都要搞。二是立足實際，合理確定分離的層級和程度。世界各國對軍隊的政治掌控都很嚴，在最高層都是一元化的，哪個國家的政治領導人都不會放棄軍權，總統就是武裝力量的最高統帥。差別僅僅在於分離的程度。三是軍種交出指揮權、退出指揮鏈，需要一個過程，不搞一刀切、一步跨。剝離軍種作戰指揮權也不是絕對的。比如，俄羅斯的戰略火箭兵和空降兵這兩個獨立兵種，現在仍然保留著作戰指揮權。

夯實戰區級聯合作戰指揮根基

如何夯實戰區級聯合作戰指揮根基，考察外軍這方面的情況，有三個共同的特點。

一是大國軍隊在聯合作戰指揮機構的設置上，堅持重心下移。從目前情況看，各主要國家軍隊中，設立戰區級聯合作戰指揮機構的只有美國和俄羅斯兩個國家。理由其實很簡單，大國軍事行動區域廣闊，需要立體應對來自多個戰略方向的安全威脅，必須把指揮機構的重心放在戰區。把這一級的指揮機構做實做強，配齊作戰指揮要素，使其具備獨立籌劃、準備和指揮各自方向作戰行動的能力。

美軍把聯合作戰指揮的重心放在戰區司令部；戰區司令部司令對所屬軍種部隊及戰時配屬部隊全權行使作戰指揮權。戰區司令部司令人選一般來自戰區主導軍種，平時戰區司令部所屬軍種部隊比例大小也根據任務來確定。堅持誰主戰、誰主導、誰指揮。比如，美軍太平洋司令部1947年成立以來共任命過23位戰區司令，無一例外都來自海軍。俄軍把戰略方向作戰的指揮重心放在聯合戰略司令部，把職能領域作戰的指揮重心放在總參謀部。

二是在戰區聯合作戰指揮機構的職能上，堅持把作戰指揮作為核心職能。從美軍戰區司令部的情況看，其主要職能包括：負責制定作戰方案、提出用兵需求、指揮作戰行動。美國1986年出台的《戈德華特-尼科爾法案》明確規定，戰區司令部應制定「預有準備的計劃和危機行動計劃」兩大類應急計劃。「預有準備的計劃」主要用於應對各種潛在的戰爭和重大危機，也是戰區司令部演練的重點。平時以預案為藍本組織實戰演練，預防和遏制地區性危機；戰時對下屬和作戰配屬與支援部隊實施作戰指揮。美軍太平洋司令部各級，每年組織的各類演習不下1500次，其中較大規模的就有80多次。以美韓為例，每年也要舉行大小演習達200多次。每次演習後，都要對作戰計划進行檢討，根據半島的形勢變化，增加新的立案背景和演習內容，每兩年修訂完善一次作戰計劃。

可以說，美軍戰區司令部平時主要工作就是：窮盡計劃、演練計劃、完善計劃。由於制定了應對各類突發情況的預案，並且經過了反覆演練和不斷完善，一旦有事，就可以迅速付諸行動，爭取先機。比如，2003年伊拉克戰爭，依據的就是「1003東方大規模戰區戰爭」計劃；2004年12月，印度洋海嘯救援行動中，美軍依據的就是「5070-02作戰構想」，設立了536聯合特遣司令部，統一指揮大規模的聯合救援行動。據美軍官兵講，這些行動的艱苦和嚴酷程度，甚至還不如平時的演習，許多作戰行動在戰前都經過了反覆演練。

俄軍的戰區是在原有軍區的基礎上改造而成的，作戰指揮權與行政管理權是合一的。從1862年米留金軍事改革以來，軍區在俄羅斯已經存在了一個半世紀之久。150多年來，俄軍為什麼不放棄這套體制，是和它的國情有關的。俄是一個陸權國家，軍區定位是國家的基本行政單位，可以統籌內外。因此，對於不以海外作戰為主、內部安全威脅又很重的俄羅斯來說，軍區體制是非常有生命力的。所以，改革後的俄軍戰區，繼續保留了軍區原有的一些職能，比如，兵役、動員、地區防衛，以及相應的陸軍管理業務等。實際上，這是一個既有戰區聯合作戰指揮職能，又有軍區行政管理職能的複合體。一位俄軍區司令曾形象地說，所謂聯合戰略司令部就是軍區領率機關的總稱，軍區領導人就是聯合戰略司令部的領導人。軍區既有作戰指揮權，也有行政管理權。但從戰區機構設置的情況來看，主要履行作戰指揮這一核心職能，行政管理和保障機構大大壓縮，人員也比較精幹。

三是在戰區設置上，堅持以國家軍事戰略和應對安全威脅的需要作為根本依據。美國基於「維持全球領導地位」的目標，著眼全球部署、全球用兵、全球到達、全球打擊的政治需要，按區域將全球劃分為六大戰區，即太平洋司令部、歐洲司令部、中央司令部、南方司令部、北方司令部和非洲司令部。同時按領域設置三個職能司令部，即戰略司令部、特種作戰司令部和運輸司令部。美軍戰區和職能司令部是美軍高級作戰指揮機構，承擔地區性或職能性任務。戰區司令部有明確的地理責任區，包括所屬陸地、海域和空域，國家指揮當局將計劃、準備和實施該戰區內軍事行動的權力委託給戰區司令部司令。職能司令部沒有地域限制，是將全軍戰略資源整合起來，單獨遂行非地區性作戰任務或支援地區性作戰。可以在全球範圍內行動，主要擔負太空作戰、網路空間作戰、核作戰、導彈防禦、特種作戰、戰略運輸等任務。俄羅斯基於主要威脅來自陸上，著眼戰略防禦、陸權主導，依託軍區領率機關建立了立足本土、向外輻射的四大戰區聯合戰略司令部，使其成為戰略方向的聯合作戰指揮機構。

戰區的設置，是隨著軍事戰略的調整和安全威脅的變化，而適時調整的。比如，二戰結束後，美國先後對戰區體系，做過四次大的調整。最近的兩次，一次是9·11後，為應對本土安全面臨的新挑戰，於2002年組建了北方司令部；另一次是針對非洲戰略地位上升，為加強爭奪和控制，於2007年成立了非洲司令部。

確保聯合作戰指揮機構權威性

聯合作戰指揮有沒有權威性，直接關係到作戰的成敗。《美國法典》第10編第164條規定，戰區司令沒有自由選擇軍種組成部隊司令和司令部參謀軍官的權力。但是他有權拒絕軍種推薦的人選，有權中止其司令部下屬軍官的職務，還有權召集軍事法庭，對違反作戰命令的軍官進行處分。同時，有權對下屬軍種指揮官的任職表現進行評價。其鑒定意見，在軍種軍官遴選委員會考慮軍官晉陞時，佔有相當大的權重。美軍還規定，如果聯合司令部司令認為自己的權力不夠時，應立即報告國防部長，以保證根據需要隨時得到賦權。可見，戰區司令雖然沒有自由選擇權，但他有四個非常重要的配套權；更重要的是，他感到權力不夠時，還可以直接向國防部長要權，直到滿足指揮為止。

為了確保作戰司令部對作戰指揮各保障支援單位的有效使用，美軍明確規定了指揮機構與保障單位的相互關係，建立起密切順暢的工作機制。以情報保障為例，美軍各戰區司令部都建立了聯合情報行動中心。這個中心把國家情報總監、各軍種的作戰支援機構，以及自身的情報力量都整合到一起，國防情報局、中央情報局、國家安全局都在中心派駐了代表。一旦出現危機狀態，戰區司令部就可以立即通過這些代表，直接動用國家的情報力量。美軍把作戰司令部定位為「用戶」，把軍種和國防部直屬業務局作為「產品提供者」，後者有義務給前者提供所要求的各種資源，「用戶」滿意是判斷各類支援保障行動是否成功的最終標準。

世界主要國家軍隊改革實踐證明，成功的改革從來都不是「舶來品」，而是要選擇適合自身實際的模式和道路。現在大家都在談論美軍改革模式、俄軍改革模式、美俄結合的改革模式，有的說美軍模式好，有的講俄軍模式符合實際，有的認為美俄模式都吸收一點更好。實際上，這反映的是如何科學借鑒外軍經驗的問題。其實，無論我們向外軍學習什麼，都必須充分考慮到國體、政體的不同，軍隊性質的不同，一定要接中國的地氣。俄羅斯軍事科學院院長加列耶夫大將在談到俄軍事改革時說：「我絲毫不反對學習美國、德國的有益經驗。但是，在學習別國某些經驗和放棄自己的經驗之前，必須反覆權衡利弊。」這句話很有道理！

說到底，就是要搞清楚別人是怎麼做的，為什麼這麼做。要摸清別人的底細，知道自己的底盤。在研究外軍東西的同時，一定要記住我們自己的東西。這樣，才能真正走出一條屬於我們自己的改革道路。（來源：參考消息網，作者：軍事科學院外國軍事研究部部長、少將 王衛星）

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