「財富貧困線」和「需被救濟」，雙標準助力減貧結構性調整！

進入「行百里者半九十」的減貧攻堅階段後，中國尤其應集中精力深度改進減貧政策、減貧方式、減貧體制和系統強化分析評估能力，以充分發掘公共支出管理在更多更好更持久地惠及窮人方面的巨大潛力。中國的減貧政策經歷了時間和實踐的檢驗，但需要在幾個方面與時俱進，以適應環境的深刻變化：

原文：《精準扶貧，如何發力》

作者：中央財經大學政府預算研究中心主任 王雍君

重新定義貧困

減貧政策的第一步總是確定「誰是窮人」。這取決於如何定義貧困——一個似小實大、攸關減貧政策成敗得失的問題。目前以「收入貧困線」定義貧困有其固有的局限性。這個單一尺度的定義雖在國際上被廣泛使用，但在中國背景下特別容易產生種種難以妥善處理的難題。用「資產」和「消費」作為定義貧困的標準，有助於彌補以上缺陷，但無法從根本上解決問題：可觀察性、可計量性、可比性和穩定性。於是，困境出現了：究竟什麼是貧困？如何可靠地計量？只要貧困或窮人的範圍無法大致可靠地確定，減貧政策中過多的主觀武斷和自由裁量就難以避免，導致脫離實際和缺失可信的標準。

「需被救濟」比財富貧困線概念更好、更現實，更利於將減貧支出集中在最具社會回報的用途上。在此定義下，「較多的偷懶/休閑，較少的收入/財富」被看作個人的選擇自由，而非「需被救濟」的對象，無須作為減貧的對象。一些地方現行減貧政策混淆了「自由選擇的權利」和「需被救濟」的界限，許多問題因此而來。完全放棄財富貧困線並不可取。折中的辦法是同時採用兩個標準：「財富貧困線」和「需被救濟」。即使採用兩者的某種加權平均，也將大幅改進現行的貧困定義和計量，減貧政策也將因此獲得質的改善。

（需被）救濟應按照國際通行的標準加以定義，核心要義是，因不可抗拒原因喪失正常勞動能力；除非訴諸政府幫助，否則無力滿足正常人的生存底線。與財富標準相比，救濟的定義要清晰可靠得多，也更具可觀察性和可計量性，如「健康（長壽）」和「疾病」的分別。「機遇」和「能力」也是影響是否「需被救濟」的兩個關鍵因素，理應納入貧困的定義和計量中。

調整減貧政策目標

「填平收入貧困線」作為減貧目標的局限性和負面後果十分明顯，包括虛報收入——核實數據準確性與可靠性的成本很高。如果減貧政策目標多樣化，這個問題可望大為緩解。關鍵問題是，減貧政策要實現的目標究竟是什麼？單一的收入或財富目標將機遇和能力排除在外。如果減貧政策為窮人提供了賺取收入或財富的足夠機遇，或者同時大大提升了窮人掙錢的能力，但窮人自願選擇「較多的偷懶/休閑，較少的工作/收入或財富」的生活方式，使得實際收入達不到官方規定的貧困線標準，這不應該被看作減貧失敗。

同樣的情形也適應「福利」概念，包括貨幣福利和非貨幣福利。非貨幣福利應作為減貧政策的重要目標嗎？休閑的增加和工作辛苦程度的減輕，對於窮人的重要性並不亞於富人。多數情形下，窮人的工作辛苦程度遠高於富人；但「休閑」作為目標變數很不確定：可能遠多於也可能遠少於富人，這主要取決於窮人的自由選擇和價值觀。無論哪種情形，若以福利經濟學作為減貧政策的基礎，那麼，「增進窮人福利」——不只是財富——作為減貧政策的目標都是適當的。中國現行的減貧政策明顯地基於非福利經濟學基礎——重點是廣義財富變數中的收入。

從單一目標轉向多樣化目標的減貧政策基於如下認知：窮人之所以窮，並非因為缺錢，而是因為缺乏掙錢的能力與機會。據此，除非是「救濟」，否則，「給錢」並不適當：「給錢」本質上並非真正的減貧，而是對自由選擇權利的不當干預。將非貨幣福利作為減貧目標也是如此。許多公共基礎設施和服務，包括道路、供水、供電、通訊以及教育與培訓，同時增進了窮人掙錢的能力與機會，沒有理由不作為減貧政策的目標和成果加以確認，考慮到它們對於改進窮人生活條件的重要性並不亞於增加收入更是如此。

以上討論提出了「減貧政策的經濟學基礎究竟應該是什麼」這一根本問題。爭議和分歧不可避免，但應努力尋求共識——最低限度是理念基礎層面的共識，因為任何減貧政策都是某種理念基礎的產物，而不同的理念基礎對減貧政策的成敗得失具有深遠影響，只是多數時候未被言明而已。除受益程度（財富、福利、機遇與能力）外，減貧政策的經濟學基礎還涉及行為效應。公共支出不只是讓窮人受益，還會影響窮人的經濟抉擇。減貧政策改革的另一個關鍵方面：支出結構性調整。

強化關鍵支出與服務

政府如何分配支出——服務的福利，對貧困和平等目標具有深遠影響，因為不同類別的支出與服務使窮人受益的程度大不相同。因此，即使不增加支出總量，只要進行系統的、主要惠及窮人的結構性調整，也可大幅提高公共支出惠及窮人的程度。

至少有三類支出——教育、醫療和能源補貼，需要優先調整。高等教育支出、治療支出和能源補貼規模可觀，窮人的獲益相對很小，初等教育、疾病預防和最低保障支出更可能使窮人獲益，但中國目前這類支出佔比相當低。一般而言，窮人在或明或暗和激烈的支出博弈中成為輸家的概率很高。許多劣質公共服務主要損害窮人，土壤污染和水源污染即為明顯例子。支出結構調整應與強化對窮人更緊要的關鍵服務一併進行。目前就業、司法、教育、醫療、金融服務（如小額貸款）以及政府採購（招投標）對窮人的偏見和歧視依然存在，腐敗也阻斷了窮人獲得某些關鍵服務的渠道和機會。在公共投資（尤其是大項目投資）中，窮人在利益鏈的各個環節，幾乎都難以成為真正的受益者。

文章原載於社會科學報第1603期第1版，轉載請註明出處，文中內容僅代表作者觀點，不代表本報立場。

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