科技金融監管長效機制構建的思考

本文僅代表作者觀點

一、從「救火者」到長效機制構建

傳統金融業務與移動互聯網等信息科技的緊密結合，催生了科技金融領域的諸多創新。但與此同時，亦帶來一定風險以及社會輿論的擔憂，直接或間接地給金融監管者造成壓力。尤其近年來在P2P網貸、ICO、校園貸和現金貸等領域，風險較為集中，導致了監管政策的密集出台。不過，筆者認為，監管機構對待科技金融中的某些細分領域，可以肯定其中一些新業態存在的合理性和未來價值，通過規範治理的方式包容、調整，而不必以完全禁止的方式控制風險。首先找出其風險集中的原因所在，隨後通過規範立法，有效監管，以控制科技金融的整體風險。終結科技金融「野蠻生長」的最好手段，就是讓它暴露在持續有效監管的陽光下。隨著科技金融細分領域業務主體的規範、風控體系的完善，其方有可能發揮好在金融市場的重要補充作用。

當前，我國針對整個科技金融風險防範與監管領域，尚缺乏長遠布局和完整的頂層設計體系，缺乏防患於未然的有效控制機制。在大多數情況下，每當科技金融領域某一細分行業出現重大風險事件後，監管者往往承擔著「救火者」的角色。

科技金融是近年來的新生事物，具體業務模式隨時處於變動不居的狀態中，其與傳統金融的監管存在較大差異。科技金融相關法律與監管問題主要分為兩個層面。第一個層面是金融交易涉及各種法律關係，主要屬於私法層次；第二個層面則主要涉及對科技金融的監管，屬公法層面。在公法層面，科技金融作為一種新生業態，其中的一部分，或者所有業務模式是否均需要獲得行政許可？在其中的某些業態獲得許可，比如發放牌照之後，如何持續監管其規範發展，有效保護投資者權益？科技金融無法簡單照搬傳統金融監管體制，同時又無法放任不管，致生新的風險。因此，必須構建一套有效針對科技金融監管的長效機制。

科技金融業態較為複雜，中國此前「一行三會」分業監管的模式難以完全適應。在2018年，中國銀監會和保監會的合併，即是順應了混業監管模式潮流。此外，筆者認為中國需要提升現有央行下設的互聯網金融整治辦公室地位。在現行「國務院金融發展穩定委員會」之下，常設科技金融監管與協調機構，強化其統籌協調作用，打通「一行兩會」和地方金融監管部門的信息溝通與監管機制，同時以不發生系統性金融風險為底線，儘早制訂全國統一的科技金融監管政策。

科技金融等新型業態的出現，帶來了一些新問題。這些問題多數是以前固有法律可能未曾涉及，需要新的立法與監管手段予以應對。為此，在舊有應對方式越來越捉襟見肘之時，面對新型業態及如影隨形的相關風險，國家金融監管機構一方面可以提升監管科技水平，比如將監管信息系統和監管對象的資料庫直接對接，不間斷地監測行業狀況，及時解析金融風險；另一方面，監管機構在發布部門規範，實施硬法規制的同時，也可以逐漸調整立法、監管與治理的思維。

二、立法與治理思維的反思

此前，有研究者指出，監管機構為了經濟增長目標放鬆監管，追求金融效率，則容易造成風險的累積，形成金融危機；危機之後強調金融安全，則束縛了金融發展和經濟增長，繼而進行新一輪的放鬆監管，由此金融市場陷入了「治亂循環」的怪圈。[1]過去若干年，科技金融市場也存在一定的「治亂循環」現象。比如在2015年7月，人民銀行等十部門發布《關於促進科技金融健康發展的指導意見》（銀髮〔2015〕221號），鼓勵發展科技金融產業；而在當年12月 「e租寶」風險事件暴發後，監管趨嚴；2016年4月，國務院辦公廳發布《科技金融風險專項整治工作實施方案》（國辦發〔2016〕21號），要求相關部門針對聯網金融開展較為嚴厲的風險專項整治。

再比如，自2017年以來，現金貸引發一些社會事件後，監管者發文要求全面禁止新增批設小額貸款公司。個別在校大學生因為校園貸而無法承擔過高利息選擇自殺，為此，在2017年5月，銀監會叫停網貸機構開展在校大學生網貸業務； 2017年9月份，國內所有虛擬貨幣交易機構被要求限時關閉，所有ICO區塊鏈融資項目也被叫停，這些事例是上述「治亂循環」的表現。在應對去中心化特色的科技金融某些細分領域，監管者直接叫停所有相關的活動，這種對策化的治理能夠在短期內取得成效，而在實現長期有效治理的目標下，有待創新。

對此，筆者認為，金融監管、相關立法和治理必須及時回應金融市場的新變化，這需要金融監管法制與時俱進地進行創新。整體而言，筆者認為，科技金融雖然在某些領域風險集中，但其為促進中國傳統金融行業的轉型與革新帶來諸多活力，作為一個行業其值得支持與鼓勵發展。這就對當前已有的金融法制理論與監管制度提出了新要求。金融法制與監管不能僅僅關注市場的安全與穩定，還應當注重社會價值的提升，推動科技金融在有益於社會轉型和提升社會價值的基礎上實現健康發展。

三、立法與治理思維的轉型

對金融活動進行必要監管的邏輯主要是基於金融市場的穩定和秩序的考量，但其應當被限定在適度的範圍之內，否則將會降低金融效率。從我國目前的金融監管法制來看，行政力量在金融市場管理中佔據了絕對主導地位。無論現金貸、校園貸，還是當前ICO或虛擬貨幣交易的監管，都充分反映了上述傾向。各國金融市場普遍存在的「治亂循環」特徵，限制了市場以及社會組織的自發作用。為此，當前我國一方面應通過法律體系的完善以充分應對科技金融創新所帶來的金融市場體系的拓展；另一方面要真正明確政府監管行為的邊界，從科技金融管制走向科技金融監管，確認並維護市場在調節科技金融資源配置中的主導地位，通過有效監管，防範和化解金融風險。[2]

基於近年國家剛性法制的金融監管存在自身的一些欠缺，筆者提倡在科技金融領域應認真推行軟法治理與柔性監管。這一思路與學者近年提出的包容性監管的理念有相似之處──包容性監管理念強調的是放鬆僵化的金融管制與推行有限的監管寬容，金融管制的放鬆並不意味著金融監管的缺位，而是以有效控制金融風險為前提。[3]監管者通過設定底線思維，平衡創新發展與金融安全，重新定位自身角色，轉型監管思路，設立長遠規範和布局，最終方能有益於控制風險，走出「治亂循環」的怪圈。此外，在監管者與金融市場之間，筆者認為應該鼓勵進一步發揮行業協會（比如中國互聯網金融協會以及地方上類似協會）的作用。行業協會處於監管者和市場之間的緩衝地帶，一方面能夠積極獲取市場主體的利益需求和風險導向等實時動態信息，比監管機構與監管政策更為靈活機動；另一方面便利對接監管機構的政策與精神，使大政方針藉助行業協會得以落實，同時將市場主體的正常需求轉化為行業自律規則的內容，並助之推升為監管規則的一部分，減少監管機構與市場之間的衝擊。通過協會促進監管者與市場主體間的信息溝通，使之在政策制定和執行中起緩衝作用，並在有限範圍內預先對一些創新領域發布指引規範和風險提示。在推動軟法治理與柔性監管的基礎上，監管者與行業協會共同設定科技金融領域的監管制度，方有利於監管長效機制的構建。

[1]參見邢會強：《金融危機治亂循環與金融法的改進路徑──金融法「三足定理」提出》，載《法學評論》2010年第5期。

[2]參見馮果、袁康：《社會變遷視野下的金融法理論與實踐》，北京大學出版社2013年第1版，第356頁。

[3]參見馮果、袁康：《社會變遷視野下的金融法理論與實踐》，北京大學出版社2013年第1版，第349頁。

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