回歸與因循:清初災荒賑濟的探索與實踐

原標題：回歸與因循:清初災荒賑濟的探索與實踐

摘要:清軍入關後，應對災荒與恢復農業生產的國家賑災亦迅速展開。與先秦以來的災荒賑濟相比，清初的賑災在許多方面具有獨特性:在時空結構上，是由北方逐漸拓展至全國;在社群結構上，賑濟對象從偏向漢族知識分子、八旗子弟、蒙古族人演變為普通民眾;在運行模式上，國家主導型色彩濃厚，民間力量參與力度有限。但與其他朝代一樣，清初賑災事業在實踐中由於最高當權者、封疆大吏與地方胥吏三者之間的利益博弈，影響了賑災的效果。康熙年間的賑災制度建設仍未能突破傳統的局限。

關鍵詞:賑災;清朝初年;地域與偏向;官方主導

中國救荒政策的實施，從神話傳說的巫術、商代的鐘鼎銘文中就能找到記載[l](P223-232)。西周、春秋戰國時期就有關於賑濟、調粟、平糶方面的歷史記錄[l](P237，P251-255)。之後歷朝歷代的賑貸實踐都有其自身的特點。目前，學術界關於清代國家賑災的研究，主要集中於乾隆時期以及清中後期。順治、康熙兩朝的荒政研究也主要集中在蠲免、抗災等方面①。本文擬從時空結構、社群結構和運行模式等方面人手，對清初的災荒賑濟進行專門分析，膚淺舛誤之處，還請方家斧正。

一、社群偏向與時空特徵

清軍人關後迅速建立起對全中國的統治，為恢複發展農業生產和鞏固統治，統治者相繼開展了災荒賑濟。但與先秦以來的國家賑災相比，清初的災荒賑濟有諸多方面的獨特性。

(一)災荒賑濟對象的演變

以國家利益為導向，清朝初年統治集團實施的賑濟政策有著極強的偏向性，主要受益對象為八旗和蒙古民眾、漢族士子及京畿貧民。例如，順治元年七月，順天督學御史曹溶上疏，建議按照明制賑濟貧困學子，「在京者戶部支給，在外者州縣官支給」[2](卷6，P69），該建議隨後得到清廷的認可。順治九年「發米九百石，銀四百餘兩」，賑濟京畿附近貧民[2](卷70，P555）。順治十二年二月，「中宮發銀一萬兩，賑給八旗滿洲、蒙古、漢軍、窮苦兵丁[2](卷89，P703）。究其原因，除了統治區域的局限外，根本上還在於清廷著眼於在最短的時間內籠絡上層人心和鞏固統治。畢竟，作為異族入主中原，滿族貴族統治者首先要得到漢族知識分子的支持，以弱化其心中的「華夷之辨」。京畿附近為新王朝統治之核心地帶，直接影響著最高統治者自身的安全，因此需要通過賑濟穩定民眾。而八旗兵丁為滿州統治集團的軍事支柱，在賑濟上自然不遺餘力。

隨著清朝統治區域的南擴，災荒賑濟逐漸突破了原來的格局，普通災民也越來越多地獲得了國家層面的賑濟。其中，順治十六年五月清世祖諭戶、兵二部，對雲、貴兩省戰亂災民「以十五萬兩，賑濟兩省真正窮民」[2](卷126，P977），明顯印證了災荒賑濟對象的格局演變。

從國家賑災的內部結構來看，用於恢復和發展農業生產，尤其是為流民提供口糧和農本的賑貸，也逐漸得以回歸。順治末年，賑貸開始成為清廷恢複發展農業生產和緩解流民問題的重要手段。順治十八年，清廷批准了戶部「將順治十七年本省秋糧借貸為春種之需」[3](卷1，P50)的請求，正式拉開了清代災荒賑貸的帷幕。康熙七年，雲南道御史徐旭齡奏請:「民有貧富不等，必流移者給

以官莊，匱乏者貸以官牛，陂塘溝洫，修以官帑，則民財裕而力墾者多矣」[3](卷25，P356)，於是國家層面的農業賑貸開始在西南地區推行。當然，從制度建設的角度而言，康熙前期賑貸仍缺乏系統的制度約束，直到康熙三十一年五月，才要求各地將積貯米穀作為第一要務，「其春時乏食者貸與之，至秋照數收入以為積蓄」[3](卷155，P712)。當然，「春時乏食者」成為賑貸對象，也從側面印證了朝廷的災荒賑濟對象，逐漸由八旗兵丁、蒙古民眾與漢族知識分子演變為涵蓋全體受災貧民。

(二)販濟區域的演進

順治前期，受統治區域的局限，朝廷的救荒主要分布在北方地區(尤其是京畿)。但隨著對全國範圍統治的確立與鞏固，康熙中後期逐漸拓展到全國，賑濟對象也漸增為全國受災百姓。而這一趨勢，在《清實錄》和《清史稿》的相關史料中有明顯的體現。

根據筆者對《清史稿》的梳理，在順治十年至順治十六年，國家層面的賑濟共7次，分別是:順治十年七月撥發八萬兩白銀賑濟被水兵民;順治十年十月設粥廠賑京師饑民;順治十一年九月賑濟畿輔被水州縣災民;順治十二年二月販濟旗丁;順治十三年八月和順治十五年二月賑濟畿輔;順治十六年五月發銀十五萬兩賑濟雲南和貴州窮黎。由此可見，7次國家賑災行為，除了順治十六年五月之外，其他均是圍繞京畿地區開展。康熙年間，隨著統治區域的拓展，國家賑濟逐漸突破地域局限，實現了「由點到面」的演進。根據《清史稿·聖祖本紀》，康熙年間國家層面的災荒賑濟共34次，其基本情況列表如下。

表中史料顯示，從康熙中葉開始，清廷對陝西、山西、直隸以及山東地區的賑災力度大為增強。至康熙後期，江南地區的朝廷賑災事業也蓬勃展開。值得一提的是，在清廷對南方地區的賑災措施中，運糧平糶佔有很大比例，是由於這一地區經濟富庶，百姓家給人足，有能力購買低價出糶的糧食，加之江南地區水網縱橫，交通便利，糧食運輸成本不高，故而能夠實施運糧出糶。此一時期朝廷賑災的受眾群體結構也發生了變化，賑災對象和地域的偏向性有所減弱，這些均由於國家利益訴求的變化而導致。此外，從史料中可以看出，康熙中後期統治者對陝西的賑濟實施較多，經常從外省調糧賑濟，康熙三十年、三十一年正值對噶爾丹用兵，陝西地方的穩定關乎前線成敗，因而康熙帝格外重視，加強了對陝西以及蒙古地方的賑濟，當然這也與此時陝西災情較為嚴重有關。康熙末年，西北戰亂又起，朝廷也加強了對陝西的賑濟力度。這些都體現了賑災政策受國家利益導向驅動的特徵。

二、國家主導型運行模式

清初的災荒賑濟，從物資來源與實際操作兩個方面，都具有顯著的朝廷主導型色彩。尤其是在順治時期，由於國家制度處於草創階段，朝廷賑災行為以臨時性為主，非制度性較為明顯，即遇災賑災，以最高當權者的主動實施、地方督撫的奏請實施為主要運行規則。

與社倉賑貸、士紳助賑和晚清興起的義賑相比，清朝初期的賑貸實施主體是以朝廷為主導的，無論是「恩出於上」的最高統治者下令賑濟，還是地方封疆大吏主動奏請進行賑濟，均體現出顯著的國家意志。這一特徵在賑災詔令中得到明顯體現。康熙九年十月，因淮揚一帶歲比不登，清聖祖「特差部臣速行踏勘，准動正項錢糧、存積銀米，將饑民賑濟」[3](卷53，P689)。康熙十四年二月，因湖廣地區發生大旱災，康熙不僅下令免除武昌等七府上年賦稅，而且「命動支節年存貯穀米銀錢賑濟」[3](卷53,P689)。康熙十八年十二月，直隸地區饑民遍布，康熙不僅派遣戶部侍郎薩穆哈督賑，而且以「其間災重地方，麥既無望，飢民何以聊生」為由，再次派官員前往賑濟，並令在秋收之前「勿令災黎有失生理」[3](卷89,P1131)。事實上，這些賑災事例不僅體現了朝廷對賑災的重視，而且折射了朝廷主導型賑災模式的確立。正因為此，清初朝廷主動實施的賑災事業得以蓬勃發展。

除最高統治者主動下令外，地方督撫的奏請也在賑災中發揮著一定的作用。康熙二十年二月，山西因災致飢，巡撫穆爾賽奏請發帑銀二十萬賑濟饑民，得到了清聖祖的積極回應，要求「亟宜賑濟，稗各得所」[3](卷94,P1193)，體現出清朝初年一些有擔當精神的地方大員心繫民生、主動奏請賑濟。但從中也可以看出清初賑災的程序，地方督撫未得中央批準則無權主動賑濟災民。即便是地方的常平倉儲，也應當先行奏報而後才可發放賑糧。例如，康熙二十三年三月，河南巡撫王日藻疏請設立常平倉，得到的回復是:「設立常平，原以備荒，著速行賑濟。」[3](卷114,P168)這說明清朝初年最高統治者對發放賑貸的控制是極為嚴格的。康熙四十二年十月，山東巡撫王國昌、河道總督張鵬翮等人因「擅動常平倉米穀賑濟」，不僅「各降一級」，而且「其所動米糧，仍令賠補」[3](卷213,P166}，表明清初的統治者對地方官員主動賑災十分忌諱，災荒賑濟必須由最高當權者牢牢掌握，地方官員(包括總督巡撫一級的封疆大吏)僅僅具有執行權而無決定權，僅能根據本省情況奏請中央，獲得批准後才能施行賑濟。事實上，這也是這一時期朝廷賑災職能得到發展，但地方官府賑災主動性受到壓抑的根本原因。根據有關學者的研究，國家層面的災荒賑貸自唐宋以降，地方逐漸充當了重要角色，至明清時期這種結構則更為明顯[4]。但是史料顯示，清朝初年這種情況似乎有一定程度的反彈，最高當局對災荒賑濟的控制較為嚴密。要解釋這一現象，則應該從賑災資源的來源入手。

清初販災資源主要來自於皇室內帑及戶部出資、地方倉儲、常平倉、漕糧以及勸諭捐輸。「諭戶部……特發帑金，分行賑濟」[3](卷147，P620)，「各屬存倉米穀不敷，其倉糧不敷之處，著發戶部庫銀三十萬兩解往，速為賑濟」[3](卷142,P142)，諸如此類史料在《清聖祖實錄》中記載極多，說明由中央出資進行賑災，在清初佔有很大比例。儘管在康熙中期以後，地方出資賑災的重要性開始顯現，如康熙二十九年二月「命發常平倉谷，賑濟江南邳州、雎寧等八州縣並徐州衛被水災饑民」[3](卷144,P592)，隨後西北地區發生災荒時又命發甘肅靖遠衛倉糧、賑濟靖遠衛旱災饑民，但官府賑濟行為的合法性依然掌握在朝廷手中，體現出朝廷對賑災行為控制的嚴格。

與朝廷主導型賑災模式相對應，民間救災潛力沒有得到應有的重視，主要體現在社倉、義倉在賑災中的作用不明顯。事實上，自南宋以來，民間主導型的社倉或義倉一直是傳統荒政體系的重要支撐，它們關乎到地方力量對賑災的參與力度。但清代的社倉直到清立國約半個世紀後才開始建設。康熙十九年，清聖祖諭令戶部「積穀原備境內凶荒。義倉、社倉積穀，留本村鎮備賑;[3](卷88，P1115)。但終順、康二朝，社、義二倉的建設並不普遍，並且實施效果並不理想，對此，清聖祖的一份詔令明確承認:「從前李光地以社倉具奏，朕諭『言易行難』。行之數年，果無成效。社倉之法，僅可小邑鄉村，若由官吏施行，於民無益。[5](卷121《食貨二·倉庫》P3559）康熙六十年，山西左都御史朱軾奏請山西建立社倉，社倉的建設才又提上日程，但也僅限于山西一地。直到雍正三年，才應江蘇巡撫何天培奏請，頒布了「行社倉五事」[5](卷121《食貨二·倉庫》P3560）。社倉的制度性、正規化建設才大規模展開。

社倉建設的遲緩導致了民間賑貸力量的衰微。這也就不難解釋為何在清初的賑貸中，朝廷佔據著主導地位。畢竟，地方賑貸也由最高統治者牢牢控制，甚至有督撫大員擅自賑濟而遭到申斥者，賑貸職能只能由朝廷層面來完成。

三、災荒賑濟的實效及其內在困境

在傳統農業社會，荒政的實施對於維護小農家庭農業的延續、恢復農業生產等方面具有積極的作用。而在賑貸過程中，儘管最高統治者、地方疆臣、官僚胥吏以及貧苦百姓的利益訴求不同，因而會出現各種矛盾和問題。

其一，最高當權者的嚴厲督促。為了有效推動荒政的實施，並從災荒賑濟政策的實施中獲得持續的經濟的、社會的和政治的收益，封建最高統治者往往設置嚴厲的監管和問責制度。在順治和康熙年間，清廷最高統治者同樣頒布了監管制度，對救荒不力的官員實行嚴格的問責制。例如，《清聖祖實錄》中大量記載著康熙帝督導賑災實施，告誡地方官員不得中飽私囊以「負朕愛民之意」。其中，康熙四年「令賑濟官同督撫親赴被災地方，酌量輕重，賑給饑民」[3](卷14，P215)，康熙四十年將在甘肅旱災賑濟不力的官員噶拜「著交九卿嚴察議處具奏」[3](卷206，P95)等等，均體現了荒政監督機制的運轉。與之相反，朝廷對賑貸實施有功者，往往加以獎勵，如偏沅巡撫袁廓宇因捐賑饑民而被「加右副都御史」[3](卷3，P79)，等等。正是這種自上而下的監督機制，確保了清初荒政和救荒事業的發展。

其次，地方疆臣的「出軌」與朝廷中央的壓制。封疆大吏也是具有獨立利益目標的社會群體，他們在救荒中的行為通常具有矛盾性。一方面，他們長期受儒家倫理的教化和熏陶，有追求政治聲望和個人前途的內在激勵。例如，康熙十二年，江寧巡撫馬祜冒著政治風險，為高、寶等一十八州、縣、衛、所被災民族積極爭取賑濟[3](卷43,P577）等等。但另一方面，地方官員也有追求短期利益的內在衝動，當朝廷監管不力之際，他們通常會通過手中的權力，將稀缺的賑濟物資攫為己有。例如，康熙三十二年十二月，陝西咸陽縣民張拱等上書，揭發原陝西巡撫布喀等人以「民乏籽粒，不能耕種，給民購買」為由，將銀兩貪污而不向災民發放種子[6]。正因為如此，在清初國家權力迅速擴張的過程中，中央對地方賑災的控制極為嚴格。康熙三十四年，地方大員噶爾圖沒等賑濟大臣會同籌劃而私自賑濟，康熙帝以「殊屬溺職」為由，要求「嚴察議處具奏」[3](卷167,P813)。這一事例，反映了災荒賑濟中地方官員「出軌」朝廷和中央壓制的必然性、複雜性。當然，在高度集權的體制之下，遭遇災荒時卻需層層上報，難免對救災效率產生影響。

其三，胥吏衙役階層的中飽私囊及其負面影響。在傳統農業社會中，賑災的具體實施通常不得不藉助於胥吏。明清時期的胥吏通常由鄉村豪紳或地痞擔任，這些人既沒有偉的抱負，也沒有長期的政治追求。因此，在救荒中通過各種手段為己謀利，就成為他們的核心目標。順治和康熙年間，儘管國家力量急劇擴張，但對救荒中胥吏違規行為的監管一直複雜困難。康熙三年的一份詔令就指出:「不肖官役，嚴加追比，反借端多派小民」[3](卷12,P187)。隨後，為防止賑濟山東旱災中官僚胥吏貪墨，清廷殷殷要求督賑大臣「務令親驗給散，勿得推委胥役，肆行侵欺」[3](卷15,P227)。由此可見，清代荒政一經實施，各種敗德行為就如影隨形了。儘管朝廷三令五申，救荒的績效卻一直不容樂觀。康熙六年六月的一份詔書明確承認:「一旦水旱頻仍，饑饉見告，蠲賦則吏收其實而民受其名，賑濟則官增其肥而民重其瘠;[3](卷22,P308)。可見，由於底層胥吏的分利行為，國家救荒的效果受到極大的限制。

其四，底層貧民的短期行為及其對賑災效果的影響。底層貧苦百姓是國家救荒的主要受益群體，賑災效果如何?與他們的切身利益高度相關。但由於他們自身的一些原因，卻影響到荒政的運行績效。一方面，民眾的風險意識較為淡薄，豐裕之年通常不知儲糧，使得災荒之年雪上加霜。康熙十八年五月，清聖祖給戶部的上諭中就曾明確指出:「小民不知積蓄，恣其狠戾。故去年山東、河南，一逢歲歉，即以饑饉流移見告」[3](卷81,P1037)。康熙三十一年給大學士的諭旨，再次強調了這一問題:「小民不知儲蓄，每遇豐稔之年，恣意糜費，及逢儉歲，遂底困窮」[3](卷155,P712)。底層民眾的不知儲蓄行為，往往迫使稀缺救荒資源浪費在本無必要的時間段。於是，小農自身的風險應對能力下降，加重了國家的賑災負擔，進而影響了荒政的績效。另一方面，底層民眾中亦有少數刁民謊報災情甚至煽動鬧事者，使得官府不恤救災具有了合理的借口。康熙五十四年十一月，陝西救災中不僅發現「小民無知，貪得無厭」問題，而且出現「有方耕種即挾制州縣報荒者」[3](卷266,P612)。

四、結語

順治和康熙年間是清朝有關國家制度的草創時期，賑災制度也是如此。儘管國家權力的擴展使得以國家力量主導的救災模式得以回歸，但民間力量對賑災事業的貢獻不大，制度性建設相對滯後。與之同時，儘管社倉、義倉的建設在康熙末年得以展開，國家救荒的制度化水平得到提升，並為隨後清王朝救荒事業的發展奠定了基礎，但國家對地方官府的權力壓制，社倉建設滯後導致民間賑貸力量不足，官僚胥吏的貪墨分利行為以及底層小農的短期行為等，均使得國家賑災政策的實施績效大打折扣。它們印證了清代荒政再次落人傳統救荒政策的窠臼。

注釋:

①可見侯英、蔣東玲《從文獻史資料看康熙的救災措施—以康熙十八年京畿地震為例》，《農業考古》2013年第1期;李向軍《清朝前期的災況、災蠲與災賑》，《中國經濟史研究》1993年第3期;劉志剛《順治十年前後直隸水災與政府救濟》，《華中科技大學學報(社會科學版))2013年第5期。目前，對清代災荒賑貨專門探討的文獻，僅見賀茹等學者的《清代農貸政策的演化、偏向與績效分析》(《農業考古》 2014年第1期)一文。儘管該文以「農貸」一詞代替「賑貸」，但分析內容仍是以國家為主導的賑災荒貸。

[參考文獻]

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[2]清世祖實錄【M].北京:中華書局，1985.

[3]清聖祖實錄「M].北京:中華書局，1985.

[4]楊乙丹.組織結構的演進、利益分化與傳統國家農貸目標的偏離【J】.中國農史，2010，（2）.

[5]趙爾巽.清史稿[M].北京:中華書局，1977.

[6]劉鳳雲.康照朝的督撫與地方錢糧虧空【J】.清史研究，2009,(3).

[作者簡介]：陳建宇，男，西北農林科技大學農業歷史文化研究中心碩士研究生，研究方向為農業經濟史;楊乙丹(通訊作者)，男，經濟學博士，西北農林科技大學中國農業歷史文化研究中心、農業部傳統農業遺產重點實驗室副教授，研究方向為經濟史、農業史。

*基金項目:國家社科基金西部項目「中國古代災荒賑貸制度」(項目編號:17XZS035)。

[文章來源]：《農業考古》，2018年第1期。

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