稅改之後：「美國優先」經濟學

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2017年12月20日，美國國會通過了自1986年以來美國最大規模的稅改法案，該法案於2018年1月正式開始實施。而特朗普主政伊始，就打出了「美國優先」（America First）旗號，並以此為指導來改造美國經濟。在該旗號下，稅改之後美國的基礎設施、福利與監管改革究竟該何去何從？美國《國家利益》雜誌2018年3/4月刊發表了該刊特約編輯、經濟學家密爾頓·師埃茲拉（Milton Ezrati）的文章，深入分析了「美國優先」經濟的未來走向及前景。

原文：《稅改之後：「美國優先」經濟學》

劉麗坤/編譯

稅改已成兩黨共識

如今，特朗普政府的稅制改革措施已正式成為了法律。因此，白宮就應當好好遵循真正全面的經濟政策議程。而這一議程將涉及三個相關的動議：財政上可行的基礎設施翻修、福利改革以及監管改革。連貫一致且遵循這些線路的經濟政策倡議將更有說服力，甚至會促使美國政府參與長期以來被忽視的關於經濟戰略的辯論。

正如一些人所說的，稅改法案既不是實驗性質的，也並不激進。相反，它從兩黨長期的政治傳統中汲取了許多經驗。就像20世紀80年代中期的里根法案一樣，它努力廢除稅收減免，並利用由此產生的收入來降低法定稅率。實際上，奧巴馬早在2015年預算中就提出了類似的改革，共和黨的改革派也提出過類似的基本建議。最新的稅改法案沿用了這些改革所遵循的思路。美國兩黨都認為，降低法定稅率將促使個人更多地為未來而工作、企業更多地為未來而投資，從而使經濟前景更加光明。較低的法定公司稅率將提升公司效率，同時促使美國公司將其海外收益返回國內，從而為美國經濟注入其所需的資金流。

同樣的，最新的稅改法案也注重促進公平。之前的稅法為了彌補因某些州實施巨額減稅所導致的收入損失，對美國全境施加了較高的法定稅率。這使得全美國人承擔了部分州的政治決策所帶來的負擔。但是，這一問題在新法案中不復存在了。新的稅改法案將州稅及地方稅的減免額限制在1萬美元以下。除了地理公平，新的稅改法案也採取了措施，確保收入分配中的更大公平性。即便是引起爭議的取消遺產稅這一點，實際也是利於中產人士的。

事實上，新稅改法案最受質疑的方面是非公司制企業所得稅改革，即所謂的稅務直通收入（pass-through income）。持反對意見的人認為，降低企業稅率將使稅法傾向於歧視小企業和有限責任合夥企業，他們將不得不繳納更高的個人所得稅。然而，這一觀點並不準確。企業需要繳納其稅款，企業股東在獲得分紅時需要繳納個人所得稅，而企業的擁有者需要以個人所得稅率來繳納綜合稅。現在，稅改法案通過給予這些企業以特殊的稅收減免待遇，能夠使他們獲得一定優勢。小企業主在這一新法案中是獲益的。但是，這也會使人們提出疑問，即他們為什麼應該比公司股東或工薪族交更少的稅。

新法案固然存在違背基本原則的現象，但任何在國會的妥協中尋求完美的人都是不切實際的。重要的是，這項新法案改善了現狀，並為白宮和國會的進一步改革奠定了基礎。

福利改革依然嚴峻

與稅制改革或基礎設施翻修相比，福利改革引起了更棘手的政治爭議，成功的可能性也更小。白宮近期向社會福利工作施加了更為嚴格的要求，這即是該政治困境的體現。在未來幾個月，將出現更多關於此類問題的爭論。但是，福利終將只是大圖景的一小部分。這些福利規劃的真正負擔在於社會保障、聯邦醫療保險和醫療補助。很少有人願意權衡這些規劃的前景，無論是國會還是白宮。儘管如此，緊急的財政預算需求將使國會別無選擇。

預算所面臨的壓力日益嚴峻。在過去35年中，福利支出已從總預算的一半增長到四分之三。對奧巴馬醫改替代法案的反對部分反映了這一預算困境。可以肯定，自由團體在替代法案的社會和經濟問題上與共和黨和特朗普發生過爭執。然而，替代法案還是對經濟可行性缺乏敏感。例如，替代法案利用稅收抵免來代替奧巴馬醫改對醫療保險公司的直接補貼，但最終仍將加重預算負擔。它確實放鬆了奧巴馬醫改的重點，即不論年齡和健康狀況，所有人的保險費用必須大致相等。但它並沒有足夠放鬆到可維持該系統穩定性的地步。如果將預算上的影響納入考慮範圍，那麼在未來，那些致力於處理更普遍福利問題的嘗試將會受到歡迎。

改革者們並不缺少政策建議。相反，社會保險的投保人早就將他們的建議掛在社保系統網站上。其中一個建議是提高全額退休福利的年齡限制。將年齡限制由目前的67歲提升至70歲將有助於健全社會保障精算，從而減輕財政預算負擔。這也將反映美國人口的現狀，即人們比過去更長壽，也更富有活力。投保人和其他人所倡導的改革將改變系統計算生活調整成本的方式。就醫療保險來說，無論是聯邦醫療保險、醫療補助，還是奧巴馬醫改，前景都並不明朗。然而，改革者依然有很多資源可利用。例如，允許保險公司跨越州際邊界開展業務將提升競爭水平，從而壓低保險費用；改革聯邦藥品管理局測試新葯的方式可以降低處方成本；向各州提供醫療補貼可以促生大量節約成本的醫保規劃，從而減少支出。

如果國會改變辯論的條款，立法就可能取得進展。長期以來，乏味的道德說教干擾了理性的討論。更技術性的路徑將給議員提供更多的妥協空間。與此同時，議員們如果能更務實地考慮預算可行性問題，那麼民眾對美國政府的不信任感也可能得以化解。雖然福利改革的初步嘗試舉步維艱，但如何取得好的成效及對此的承諾實為關鍵所在。

邁向監管新路徑

在改革方案的最後一部分——監管改革中，白宮聲稱，美國的許多法規不必要地干擾了商業和日常生活，減緩了經濟增長的步伐，且無理地侵犯了個人決策。如果政府明智地進行管理，不僅可以改善國家的經濟前景，還可以消除社會大群體所面臨的主要刺激因素。

白宮早已採取行動。主政伊始，特朗普發布了13771號行政命令，要求美國行政機構在頒布新法規時，應廢除至少兩項現行法規。這一舉措引起了國內廣泛質疑。由於白宮要求各行政機構嚴格遵循既定程序，並留出時間徵詢公眾意見，所以這一行政命令似乎已取得了效果。白宮信息和監管事物辦公室主管拉奧（Neomi Rao）表示，截至2017年9月底，67項監管措施已被撤銷，僅有3項新監管措施被實施，1500項新監管措施被撤回或推遲出台。

無疑，這些措施促進了商業擴張。但這一屆美國政府可以通過改變監管機構的文化來做到更多。監管機構所造成的經濟危害多來自於他們的法律路徑和對抗方式。美國會採取這種監管方式並不足為奇，因為它根植於美國的法律文化之中。在美國，監管者制定了大量的規則，並試圖把未來的每一種可能性涵蓋進去。同時，他們也假定被管理者試圖逃避規則。被管理者自然會對此保持警惕，嚴格遵循法律條文，並儘可能多地隱藏信息。這種捉迷藏的方式增加了大量不必要的開支，使得監管者忽視了最初目的，甚至可能會破壞產業。

事實上，並沒有那麼多人或企業打算違反法律。因此，協作式監管路徑是更可取的。美國聯邦消費者金融保護局（CFPB）已認識到，規則扼殺了金融行業的技術創新。在一次非常規合作中，CFPB承諾發布一份「無異議函」，允許企業嘗試新的實踐而無需擔心監管風險。雖然這只是邁向協作式管理路徑的一小步，但它展現了摒棄敵對文化的意願。CFPB或其他機構完全可以在此基礎上與被監管方進行合作。企業可以將其業務運作與公共利益結合起來，以最低成本實現雙贏。當然，這一體系將摒棄目前律法上對規則的依賴，並相信監管機構對公眾需求的判斷。雖然，制定有效的審查程序並改變美國監管機構的文化尚須很長時間，但這將帶來豐厚的回報。

將稅收與福利改革、基礎設施改善以及監管改革結合起來，將會創造一個反應更快、更負責任的政策環境，促進經濟增長，並緩解政治緊張。

文章原載於社會科學報第1603期第7版，轉載請註明出處，文中內容僅代表作者觀點，不代表本報立場。

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