印度科技創新政策之變

【環球科技】

作者:封穎 單位:中國科學技術信息研究所政策與戰略研究中心

如果說印度在21世紀的崛起是大概率事件,那麼科技創新無疑在這一輪崛起過程中起到了助力器的關鍵性作用。關注印度,不可能避開印度的科技創新政策。本屆印度政府的科技創新有三大重大變化:一是思路上同時強化收權和市場兩條邏輯主線;二是政策手段上重長遠、去計劃、重地方,以更長遠的眼光考慮國家發展方向;三是充分利用信息科技紅利,建立以移動通信為基礎的新型政府治理結構。印度政府的科技創新主要思路可凝練12字:經濟發展優先、科技創新助力。

兩條邏輯主線:收權和市場

本屆印度政府的執政思路沿著大力收權和強化市場兩條邏輯主線。在收權方面,印度廢除了帶有指令性計劃特徵的政府機構,指出計劃部門無法為國家挑選贏家;在強化市場方面,通過簡政放權讓市場撬動潛在的資源稟賦,著重於建立基礎性的市場制度,放棄進口替代戰略改為實行出口導向戰略,加大對外資和技術的引進力度。

光明圖片/視覺中國

從1950年到2014年莫迪總理上台之前,印度科技政策決策主體為:總理、國家計劃委員會和科技部。印度開國總理尼赫魯於1950年3月15日設立了具有國大黨特色的國家計劃委員會,國家計委掌握了中央財政經費的預算權、五年計劃編製權、計劃經費分配權和發展項目審批權。國家計委是印度式計劃經濟體制的靈魂機構,幾十年來形成了一個具有極大權威的「獨立小王國」,既可以抵抗來自各地方各部門的政治壓力,也無須理會市場運行的邏輯,引起了印度朝野的普遍不滿,廢除印度國家計劃委員會的呼聲漸高。

莫迪政府上台後,順應朝野呼聲、鐵腕解散了國家計委,將其制定五年計劃的權力轉移給了莫迪主導設立的印度國家轉型委員會,其中央財政經費預算權轉移給了莫迪控制下的財政部。為表明這項打破「山頭主義」的改革並非換湯不換藥,儘管印度國家轉型委員會的主席仍由莫迪擔任,但該機構只有「印度政府首要智庫」的功能,既沒有財政經費預算權、財政資源分配權,也沒有編製指令性計劃權,其所出文件不需要通過內閣審批完成。

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另一方面,莫迪一貫是親商務實派。招商引資是他擔任古吉拉特邦首席部長13年的第一關鍵詞——他的名言是:「在這裡播種一盧比,你就會收穫一美元。」相較於前任政府首腦,莫迪對科技創新的重視程度有了較大提升,他一直稱科技創新是經濟發展的「助力器」。當選總理後,他本人親自提出實施印度製造、數字印度、技能印度、綠色印度、智慧城市、清潔印度和基礎設施建設等七大國家級旗艦計劃。這一系列以經濟發展優先、科技創新助力的旗艦計劃是印度經濟社會中發生的重大政策變化,更是「莫迪新政」的核心內容。每一個旗艦計劃都與科技創新有著緊密聯繫,其實施都需要組織良好、協調高效的科技創新戰略以及與之相應的體制機制。

這些「燒錢」的計劃如何在並不富裕的印度落地?莫迪強力推動了幾項根本性改革。

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一是把一部分政府調控職能下放給市場,讓市場撬動潛在的資源稟賦。如他通過公私合營機制(PPP)推進耗資巨大的高鐵、公路、航空、港口和工業走廊大規模基礎設施建設。

二是放棄進口替代戰略,改為實行出口導向戰略,加大了對外資和技術的引進力度。如放開國防、鐵路、航天、保險、電子商務和房地產等領域的投資限制,在高鐵等基建項目中允許PPP融資模式下100%的外資佔比,在汽車製造、製藥和建築等行業中,允許外資投資佔比達到100%,在保險和國防領域允許49%的外資進入,開發6條工業走廊以吸引跨國公司等。

三是建立基礎性的市場制度,讓市場調節要素配置。如統一全國稅制,統一全國市場,實施廢鈔令,逐步打碎土地政策,勞工政策等限制印度工業化起飛的桎梏以凝聚發展要素等,都是他「親」市場執政思路的體現。不過,莫迪遠非西方式自由市場理念信奉者。他本人同時強化集權和市場,其根本目的是將政治權力和經濟資源更加集中在他治下的中央政府手中。正如布魯金斯學會研究員坦維·馬丹所指出的,「莫迪相信的是政府能夠更好地管控經濟」。

三個政策方向:重長遠、去計劃、重地方

2015年,莫迪在其個人推特上宣布:印度是日益開放化和自由化經濟體,「一刀切」模式的五年計劃已不再符合印度實際;2017年「十二五」計劃執行完畢之後將不再繼續,將制定實施十五年發展遠景規劃。新的規劃大大淡化了原「五年計劃」的計劃色彩,將以更長遠眼光考慮國家發展方向。這一十五年規劃名為「國家發展議程」,具體包括15年願景規劃(2017-2032)、7年發展戰略(2017-2024)與3年行動計劃(2017-2020)。截至目前,印度政府只是公布了3年行動計劃,還沒有公布遠景規劃的具體內容,但根據相關官員表態推測,這一規劃可能包括「追趕中國,推動印度成為10萬億美元經濟體」的目標。

作為印度經濟社會科技發展的主要政策手段,五年計劃的變遷預示著印度科技創新治理手段的未來方向,其主要特點有三,即重長遠、去計劃、重地方。

第一個特點是新規劃重長遠。從「一五」到「十二五」,印度的五年計劃都帶有強烈的計劃經濟體制色彩,通過指定計劃期內政府打算重點發展的主要領域來起到配置中央財政經費的功能,即「政府挑選贏家」;而新的發展規劃則明確指出規劃部門無法為國家挑選贏家,僅提供更長遠的發展路線圖,並明確指出推動印度增長的要素是創新和企業家精神。第二個特點是新規劃不具財政資源分配權。以往,印度中央政府嚴格按照五年計劃分配財政資源,即五年計劃頒布後決定了今後五年的總預算,並且今年決定下一年度的財政預算。莫迪明確反對這種預算方式,改用發達國家普遍採用的中期支出框架的預算方式,每年進行微調。第三個特點是新規劃特彆強調邦的參與。莫迪表示,以其任古吉拉特邦首席部長多年經驗看,與各個邦溝通十分重要,強化中央與邦的關係是他關注的重點。

兩大紅利:信息科技和大數據

如何迅速提升印度政府的國家治理能力?莫迪非常倚重信息科技和大數據戰略帶來的技術紅利。從本質上講,他力推的「數字印度」計劃是要通過智能手機實現中央政府與基層公民的直接聯繫,並以移動端為基礎實現公共服務和社會管理。新一屆印度政府的目的是繞過基層政府腐敗、基礎設施缺乏等難以解決的問題,在世界上除中國外唯一一個10億級別以上人口的發展中大國建立以移動通信為基礎的新型政府治理結構。

數字印度旗艦計劃包括普及寬頻上網、建設大數據中心和以數字身份證帶動手機政府治理三個方面。

第一方面,是普及寬頻上網基礎設施。印度政府投入180億美元,並動員印度產業界投入700億美元,力爭到2019年實現全印度25萬座村莊通網路,在21個邦打造100多個智慧城市和30—40個基於智能城市原理開發的關鍵點。與投資多、周期長、盈利模糊的鐵路、公路、電力等基建項目不同,數字移動通信不僅總投資額相對較低,而且盈利模式清晰,是對私人投資有較大吸引力的基礎設施領域。近年來,以華為、中興為代表的中國廠商,把原本被西方企業把持的通信設備做成了「白菜價」,更降低了數字移動通信的建設成本。印度積極利用這一類通信企業。

第二方面,建立大數據中心,積累信息資源並維護信息安全。目前印度已經在新德里、布巴內斯瓦爾、海德巴拉德和普恩建立了四家全國數據中心。

第三方面,為所有印度人發放12位數字電子身份證(Aadhar卡),並以電子身份證為平台開展護照、駕照、納稅、職業、財產、衛生健康、教育等政府治理。其目標是在2019年底覆蓋印度全部12.5億人口。

如果說第一和第二方面是從宏觀基礎設施層面為電子政府治理打下基礎,第三個方面則將基層公民「點對點」納入體系之中。2016年底,在推出「廢鈔令」後的首次全國講話中,莫迪直接動員全國人民從現金交易為主向電子支付轉變,最終實現印度「無現金社會」。這項改革顯然並非權宜之計,而是建立以移動通信為基礎的新型政府治理根本變革的舉措。

《光明日報》( 2018年04月18日 14版)

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