當代世界的民族自治制度探析
當代世界的民族自治制度探析
劉麗麗
(中國人民大學 國際關係學院，北京 100872)
〔摘 要〕民族自治是當代世界各國普遍採用的民族事務治理形式之一。歷史上，自治的雛形以多種形式出現，其歷史可謂久遠。近代以來，民族自治又不斷發展。由於各國國情不同，民族自治逐漸發展出了多種多樣的民族自治形式。通過對紛繁複雜的自治制度進行歸類和整理，初步得出結論：自治已經成為越來越多的國家治理民族問題的重要方式，只是表現形式有所差別而已；它作為一種包容性的民族治理制度，已經成為國際共識。
〔關鍵詞〕世界民族；民族自治；自治類型
各國國情不同，民族自治形式也多種多樣。自治作為民族事務治理的一種重要形式，歷史可謂久遠。中國古代的羈縻制度和奧斯曼帝國的米勒特製度，都被看作古代自治制度的範例。自近代民族國家興起以來，民族自治制度經歷了從被懷疑否定到逐步接受，再到普遍認可的過程。由於這項制度本身具有較大的靈活性，所以越來越成為多民族國家處理民族事務的一個重要制度選項。
一、當代民族自治的興起與發展
近代以來，「一個民族，一個國家」的民族國家建國理念曾經風靡全球。尤其在20世紀，許多國家苦心孤詣地追求建成名副其實的「民族國家」，並採用同化主義政策，進而不斷演化為各種衝突甚至世界範圍的戰爭。但是，在現實中幾乎不存在純而又純的民族國家，多民族是世界上幾乎所有國家的現實。在保證國家統一的政治訴求下，許多國家開始自覺或者不自覺地將民族自治作為重要的政策。
(一)民族自治的早期探索
現代國家對民族自治的最早探索不是自覺的，而是作為一種應對執政危機而採用的修補措施。正是因為其不得已而為之的被動性，使得早期的民族自治具有非常大的局限性。其中，近代可以追溯的早期民族自治探索發生在著名的奧匈帝國時期。1804年，哈布斯堡王朝正式將奧地利領有的領地改為奧地利帝國後，隨著資產階級革命和民族主義浪潮的興起，奧地利帝國逐漸走向衰弱。為了挽救帝國危機，1867年，奧地利帝國同意匈牙利自治並將奧地利帝國改組為奧匈二元帝國，奧地利和匈牙利各自擁有獨立的立法機關，奧地利皇帝兼任匈牙利國王，帝國只掌管財政、軍事和外交，其他事務均由兩國各自處理。儘管這可以被看作是現代民族自治的一次探索，但卻有很大的局限性：一方面，所謂「自治」只局限於匈牙利，不涉及其他少數民族；另一方面，即使在各自內部，仍推行同化主義政策。例如，在匈牙利，教育政策上大力推廣匈牙利語，限制諸如斯洛伐克人、羅馬尼亞人等其他少數民族學習自己本民族的語言等。可以說，這種最早期的民族自治探索仍然以同化政策為內核，因此也激起了各少數民族的不滿和反抗，導致二元模式也越來越難以維持，最終第一次世界大戰的爆發使奧匈帝國走向盡頭。雖然奧匈帝國解體了，但這卻不是民族自治的失敗，而是民族自治的探索還不成熟，這種自治作為挽救帝國的一項舉措，無法對抗本質上的同化主義，但同樣也預示著同化主義政策必然破產的歷史走向。
(二)兩次世界大戰後民族自治的發展
第一次世界大戰結束以後，隨著傳統帝國例如奧匈帝國、奧斯曼帝國和沙俄的解體，出現了一批新的獨立國家。儘管這些國家也都致力於民族國家的建構，但現實民族構成的複雜性，加上當時正在掀起的民族主義浪潮，使如何處理民族問題成為各國普遍面臨的難題，由此開始了或主動或被動的民族自治過程。雖然有些自治在某種程度上是不得已而為之的被動選項，但在一段歷史時期內卻很好地維護了國家統一與和平，其成功的內核正是自治模式所具有的包容性。其中，比較具有代表性的是芬蘭的奧蘭自治省，它是第一次大戰之後建立的一個自治地方。當時由於沙俄殖民統治下的芬蘭在一戰後獲得獨立，而以瑞典民族為主的奧蘭群島希望實行民族自決併入瑞典，但遭到芬蘭拒絕。於是，在國際聯盟的干預下，雙方最終就奧蘭群島在芬蘭主權範圍內可以自治達成協議，這種自治成功維持了地區穩定與國家之間的關係，成為化解民族與國家之間二元關係的一種有效方式，也給世界上其他國家提供了民族自治的參考範本。同樣，十月革命勝利後，蘇聯在原沙俄的廢墟上也開始主動探索民族自決與自治。面對內有嚴重民族分離主義，外有西方列強武力干涉的嚴峻局面，列寧和俄共(布)通過民族自決團結全俄各族人民，進而在充分承認和尊重各民族自決權的基礎之上，建立起一個嶄新的多民族聯邦。
在二戰結束後，西方國家逐漸開始了以權力下放和民族自治為主要方式的民族政策轉型。其中比較有代表性的是義大利和奧地利兩國政府就南蒂羅爾地區的自治問題達成協議。南蒂羅爾即特倫蒂諾——上阿迪傑地區成為義大利五個自治大區之一，並成為歐洲民族自治比較成功的典範。20世紀60年代以來，同樣進行民族自治探索的國家還有西班牙，由於佛朗哥獨裁統治時期推行同化主義政策，使得民族分離主義嚴重，並出現了「埃塔」等分離主義組織，嚴重威脅國家安全與統一。佛朗哥死後，西班牙向議會君主制和平過渡，在民主化進程中主動選擇了自治制度，成立了17個自治區和50個省，加利西亞地區、加泰羅尼亞地區和巴斯克等民族區域自治地方，均享有廣泛的自治權利。這一發展趨勢逐漸影響到戰後獨立的發展中國家，例如尼加拉瓜桑地諾民族解放陣線所領導的民主革命在1979 年獲得勝利後，經過一個時期的探索和磨合，於1987 年建立民族區域自治制度，成立南北兩個大西洋自治區。衣索比亞人民革命民主陣線於1989年上台後，確立了民族自決原則，實行民族聯邦制，建立民族自治機構，成立14個州政府，其中12個為民族州，授予地方政府立法、行政和司法權力。
這些國家選擇民族自治的方式雖然有所不同,但是毋庸置疑都是面對現實，看到了民族自治的多樣性與包容性能夠最大限度地防止分裂、維護統一。尤其是隨著經濟全球化、政治民主化大潮的發展，全球範圍內的民族問題變得更加複雜，面對日益嚴重的民族問題，結合自身實際探索各種類型的民族自治，將成為世界上大多數國家探索解決民族問題的重要選項。
二、當代民族自治的類型與實踐
由於各國的歷史傳統、民族構成、政治制度等方面的差異，所實行的民族自治各有特點，有的是在聯邦體制下的自治，有的則是在單一國家體制下的自治；有的側重民族區域自治，有的側重民族文化自治。總體上看，大概可以分為以下幾個類型：
(一)聯邦制
在當今世界28個或自稱、或被認為是聯邦制的國家中，有些國家「擁有一種清晰的主導性語言和相對低水平的宗教或種族區分」，但也有不少在族裔、語言和宗教等「結構上體現多樣性」的國家〔1〕。當然，實行聯邦制的國家根據自身實際情況，聯邦的類型也有所不同。有些國家的聯邦制主體是族裔，例如俄羅斯的聯邦制度，由於是在批判與繼承蘇維埃聯邦的基礎上建立起來的，所以也就繼承了前蘇聯的民族聯邦制。1990年11月，俄聯邦議會憲法委員會秘書奧列格·盧曼切夫曾提出重新劃分行政區劃：不考慮民族的因素，在聯邦全境設置50個左右非民族基礎上的區域行政單位，並為保證各地區間公民權利平等，取消對一些地區非俄羅斯民族的特殊待遇，但這一計劃因遭致非俄羅斯民族的強烈反對而未被採納。經妥協，1992年1月，俄羅斯聯邦最高蘇維埃主席團採納一個折衷的方案：俄羅斯聯邦繼續區別對待民族地區(民族共和國等)和普通地區(俄羅斯人佔主導地位的州)。前者有權制定自己的憲法和法律，自己選舉產生地方政府及其在聯邦政體內的代表；後者有權規定自己的立法程序，但無權擁有自己的憲法〔2〕。此外，衣索比亞的聯邦制也很成功，埃塞是非洲較早實行聯邦制的國家，曾於20世紀50年代在聯合國框架內，與作為自治單位的厄利垂亞成立聯邦。20世紀60年代，衣索比亞轉而採取高壓同化主義政策，引發厄利垂亞的極端民族主義情緒，最終導致厄利垂亞獨立。1991年，衣索比亞人民革命民主陣線(簡稱埃革陣)執政後，開始實行新的民族政策：提出民族自決原則，堅持民族平等；承認全國63個不同民族的民族身份和地位，其中48個民族可以建立自己的自治機構；在國家體制上，實行民族聯邦制，建立民族自治機構。在非洲，衣索比亞的新民族政策是一個嶄新的試驗，風險高，能否成功還有待實踐的檢驗。儘管如此，「由於民族問題在埃塞一直是矛盾和衝突的核心問題，推行民族聯邦制基本是其自身的主動抉擇。埃塞探索以多民族為基礎的聯邦制具有創新意義。如果聯邦制對民族問題解決得當，不僅可以緩和國內民族矛盾，還會促進睦鄰友好，將會在非洲樹立起解決民族衝突的樣板。」〔3〕還有些國家的聯邦制以語言為主要劃分依據，比較有代表性的是印度和瑞士。印度獨立初期，國大黨執政受同化主義影響，反對成立語言邦，擔心會引發分裂，不利於國家的團結和統一。後來，由於存在語言差別的各邦不斷反對，甚至發生了騷亂，導致政府被迫妥協，並建立了最早的語言邦——安得拉邦。1958年，印度頒布了《聯邦重組法案》，將語言作為劃分各邦的基礎，後來逐步在此基礎上形成了語言邦格局。目前，印度全國已有28個語言邦，各語系都有自己的邦，各邦也自由使用自己的語言。印度幾十年來的實踐表明，語言聯邦這種民族自治模式總體上是成功的，印度的語言邦為世界「提供了一個相對成功的妥協和解範例」〔4〕。
(二)民族區域自治
現代民族區域自治地方最早出現在第一次世界大戰結束以後的歐洲，有根據國際協商和國際條約建立的，例如芬蘭的奧蘭自治省、巴勒斯坦的西岸和加沙臨時行政當局等；有根據國內法建立的，這是當今世界各國主要的自治地方類型，分布於三十多個國家，例如中國的155個民族區域自治地方、緬甸的6個少數民族自治區、印尼的亞齊特別區、義大利享有自治權的5個大區等；印度和俄羅斯在聯邦體制下還設有一些自治地方；在西班牙、波黑等國，所有行政區域均為自治地方。
開現代民族自治先河的是芬蘭的奧蘭群島。當時，芬蘭和瑞典因奧蘭群島問題發生了外交爭端，經過國際聯盟的干預，最終達成決議，讓奧蘭群島居民享有高度自治權，使其成為現代意義上最早的民族區域自治地方。這個決議影響深遠，強調了在特定的區域內實行對所有居民不分民族或種族的自治。儘管國際聯盟早已不再，但奧蘭的民族區域自治仍運行良好。隨後，義大利建立了南蒂羅爾自治區，即特倫蒂諾-上阿迪傑地區，它是義大利5個自治區之一。該地區1972年建立兩個自治省，即特倫蒂諾自治省和博爾扎諾自治省，原由義大利中央政府或地區政府管轄的許多事務，改由兩個自治省直接管理，使得南蒂羅爾的自治權力變得相對實在。經過戰後五十多年的自治實踐，南蒂羅爾的自治運行平穩，特倫蒂諾-南蒂羅爾地區時任行政首長馬格里塔·科戈於2001年6月在北京舉辦的「民族區域自治國際學術研討會」上介紹：南蒂羅爾通過尊重不同的文化和廣泛的自治為內容的自我管理，成功地結束了不同的語言群體之間的衝突。其結果是：如今的南蒂羅爾已成為歐洲生活質量最高的地區之一〔5〕。
(三)民族文化自治
文化自治是指少數民族在語言、教育等文化領域享有不受居住區域限制的自治權的一種自治形式。一戰後，在凡爾賽體系和國際聯盟的主導下，東歐一些國家曾實行過民族文化自治。現在，越來越多的國家將其作為處理民族事務的重要方式。俄羅斯聯邦改變蘇聯時期對文化自治的否定態度，肯定並實施了民族文化自治，於1996年頒布實施《民族文化自治法》，強調尊重不同族裔的語言和文化傳統。其他東歐國家也在普遍推行民族文化自治，例如愛沙尼亞頒布了《少數民族文化自治法》，拉脫維亞頒布了《民族與族群自由發展及其自治權法》，克羅埃西亞頒布了《人權、自由與民族、族群或少數人權利基本法》等。斯堪的那維亞國家(挪威、瑞典和芬蘭)為保護作為少數人群體的薩米人而設立的「薩米會議」，也是一種民族文化自治模式。在挪威，政府從20世紀60年代開始，採取積極的保護薩米人權利的措施，包括保護和發展定居點，建立薩米發展基金等，80年代又成立了薩米權利委員會和薩米文化委員會，並通過了《薩米民族法》。同時，成立薩米議會管理薩米民族基金，該基金專門用於加強薩米語言和文化等方面，作為對薩米民族曾經遭受的損害和不公進行賠償。
(四)保留地制度
保留地是指政府主要為原住民保留的地方。保留地制度以美洲等新大陸國家為主，廣佈於世界各地。最為著名的是美國的印第安人保留地，美國現有約310個保留地(這表明全國550餘個部落並非都有保留地)，總面積約225410平方公里，佔美國領土面積的2.3%。美國印第安人保留地制度可追溯到建國時期。在很長一個時期，印第安諸部落被視為「外人」「野蠻人」而被隔離。儘管19世紀20、30年代馬歇爾三位一體的判決確立了印第安部落擁有某些既存的主權，但印第安諸部落又必須依附於美國。當時的保留地通常具有集中營的性質，即把印第安人趕到他們早就擁有現在卻日益被白人控制的土地上去。隨著美國西進運動的加速進行，保留地制度開始具有更多同化主義色彩。尤其是二戰後，同化主義回潮，美國試圖儘早結束印第安人的特殊地位，廢除保留地，解散部落。直到20世紀60、70年代開始，美國全面放棄對原住民的同化政策，確立現行的保留地理念和制度，1970 年，尼克松總統強調新的印第安人政策的目標就是鼓勵印第安人民的自治意識。在此背景下，國會陸續通過了一系列有關印第安人的立法，其中包括《印第安人自決和教育援助法》《美國印第安人宗教自由法》和《全面就業和職業培訓法》等。在柯林頓任總統期間，頒布了《印第安部落司法法》《部落自治法》和《土著美國人住房援助和自決法》等法律，印第安人的政治和文化權利得到越來越多的承認和保護，印第安保留地制度逐漸完善〔6〕。同樣，巴西等國也進行了保留地實踐，但是有所不同。由於在巴西殖民地時代初期，葡萄牙當局將印第安人視為異教徒，鼓勵白人強掠印第安人為奴。1822年巴西獨立建國後，印第安人問題開始引起社會關注。1834年國會「補充法令」賦予政府「教化」印第安人的職責。1845年國會一項法令決定各省設立「印第安人事務主任」一職，負責將常年遊動的印第安人定居下來。1889年巴西聯邦共和國宣告成立後，採取了一些新措施：一是在文化教育方面，讓印第安人享受比較平等的國民待遇，接受現代文明的教育；二是設立全國性的印第安人管理機構。1910年7月20日組建的保護印第安人事務局，負責統一協調、處理全國印第安人事務。1967年，保護印第安人事務局被新成立的巴西全國印第安人基金會替代。
保留地政策是對同化政策的否定。新大陸的其他一些國家也都有原住民的保留地，各國政府和原住民社會普遍認為保留地是保存印第安傳統的一種有效方法。
三、當代世界民族自治評價
民族自治曾是充滿爭議的話題，一般來說不為現代民族國家所容。但實踐表明，在多民族國家裡，適當的民族自治有利於民族關係的和諧與國家的統一。這一點正日益成為國際社會越來越普遍的共識。
(一)「自治」的作用不容忽視
世界範圍的大量實踐證明，自治能夠有效地緩解國家內部的民族矛盾和衝突，在一定程度上遏制多民族國家的民族分離主義。如果一個多民族國家能夠以最大的寬容去包容少數民族，以最大的誠意去尊重和接受少數民族，並在國家制度上提供持久有效的保證，使少數民族能夠享有民族尊嚴，在自主管理內部事務的同時能有效參與國家事務管理，這樣的制度只能鞏固而不可能削弱政治認同和社會團結。大量的歷史事實也證明，當一些多民族國家把自治當作權宜之計，國家統一的威脅一旦減弱，便試圖取消自治，反而滋生並助長了不利於國家統一和社會穩定的張力，使整個國家付出巨大的無謂代價。一些國家拋棄自治不僅未能實現國家的統一，反而導致了民族分離、國家解體，衣索比亞和前南斯拉夫就是其中的典型。有關機構對全球範圍內的種族、民族衝突的調查不斷地證明這樣一個事實：正是拒絕授予少數民族自治權，或者說正是急切地、不合時宜地收回已經存在的自治權，才是導致不穩定的原因。因此，早一點、慷慨一點的放權更有可能維護而不是威脅政治穩定。
(二)「自治」已成國際共識
第一次世界大戰以來的世界各國經驗，普遍顯示出自治在處理民族問題方面所具有的獨特價值。同時，由於自治沒有固定的模式，各國的施行的自治無論在內容還是形式上各具特色，這正是「自治」越來越顯現出旺盛生命力的原因所在。各國的實踐及聯合國等國際組織通過的一系列宣言和公約都表明，「自治」已成為當代世界處理民族事務的重要制度選項。
1992年12月聯合國大會通過的《在民族或族裔、宗教和語言上屬於少數群體的人的權利宣言》，包含了「自治」的問題。儘管《宣言》並未規定群體自決權，但國家保護少數群體的義務可以通過在宗教、語言或更廣泛的文化問題方面的自主安排得到履行。《宣言》特彆強調：「自治可以是領土、文化和地方自治，範圍可大可小」。聯合國大會於2007年9月通過了《聯合國土著人民權利宣言》，其中第三條和第四條專門涉及土著民族的自決權和自治權，明確規定：「土著民族享有自決權。根據此項權利，他們可自由決定自己的政治地位，自由謀求自身的經濟、社會和文化發展」，「土著民族行使其自決權時，在涉及其內部和地方事務的事項上，以及在如何籌集經費以行使自治職能的問題上，享有自主權或自治權」。
歐洲安全和合作會議在1990年6月29日發布的哥本哈根文件，將「自治」作為保護少數民族同一性的一種「可能的手段」。歐安組織少數民族事務高級專員於1999年9月提出的《關於少數民族有效參與公共生活的隆德建議書及其釋注》指出：「為使少數民族有效地參與公共生活，可能需要作出與自治有關的非地域性或地域性安排，或將兩種安排相結合。」這裡所說的「非地域性或地域性安排」，分別可以理解為「民族區域自治」和「民族文化自治」。
(三)「自治」仍需要與時俱進
自治作為一種民族事務治理方式，無論其內容、形式和作用如何，從本質上講都是為了各國及人類自身實現善治。和平與發展是當代世界的主題，經濟全球化、政治民主化、文化多元化，是當代世界發展的總趨勢。在這樣的背景下，少數人群體的權利得到越來越多的承認，受到越來越多的保護。雖然自治越來越成為處理民族事務的制度選項，但這並不意味著自治就是靈丹妙藥。由於各國的文化背景、歷史傳統不同，具體的民族構成和社會發展各有差異，使得自治沒有也不可能有固定的模式。採取什麼樣的自治形式，在多大的區域範圍內實行自治，用什麼方式保障自治，在什麼樣的歷史階段採用什麼自治方式等，都需要與時俱進。自治不是目的而是手段，是各國乃至人類自身實現善治的一種手段。
〔參考文獻〕
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【作者機構】中國人民大學國際關係學院
【原文刊登】《內蒙古民族大學學報(社會科學版)》 2017年第4期P26-30頁
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