香港為何會成為世界上「唯一未就國家安全立法的地方」？

【文/觀察者網專欄作者 王事通】

近期，香港大學法律系副教授戴耀廷赴台北參加「獨派」論壇，並在會上提出「香港可以考慮成為獨立的國家」言論。

此次「獨派」論壇與會者不但囊括了台獨、藏獨、疆獨、蒙獨分子；還特意邀請港中大民主牆「辱華」風波的參與者周豎峰、浸會大學「反普通話」事件當事學生劉子頎以及長期為「本土派」站台的港大學生會會長黃政鍀等幾位香港青年社運界「知名人士」。

事件曝光後，香港特區政府、立法會建制派議員、媒體及廣大愛國民間團體紛紛抨擊戴的「港獨」言論，並要求香港大學對其處以開除教職處罰。香港中聯辦主任王志民在日前香港首次舉行的「全民國家安全教育日」主題活動上也對戴的言論提出不點名批評，並指出香港是世界上唯一長期沒有健全國家安全法律制度的地方，業已成為國家總體安全中一塊「突出短板」和「風險點」。

我們不禁要問：既然香港未就國安立法是人所共知的「灰犀牛」，那麼以國家安全為主要內容的《基本法》二十三條立法工作又為何始終沒得到落實？

《基本法》資料圖（圖/港媒）

原因1：「非典」公共衛生事件導致立法社會氛圍轉向

《基本法》第二十三條指明：「香港特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團體在香港特別行政區進行政治活動，禁止香港特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫。」

2002年至2003年期間，時任特首董建華曾推動《基本法》二十三條立法工作，並作公眾諮詢，但在香港引起了巨大爭議，引發了有50萬市民參與的「2003年香港七一遊行」。由於法案表決前，部分建制派立法會議員臨時轉變立場，致特區政府無望在立法會取得足夠票數支持，最終不得不終止立法程序。

2003年香港「七一大遊行」資料圖

《基本法》二十三條在2003年之所以引發如此巨大的民間反彈，是多種因素導致的結果。

影響《基本法》二十三條立法的最直接原因是「非典」事件致立法社會氛圍轉向。

當時《基本法》二十三條爭論正酣，卻恰逢「非典」圍城，香港市民人人自危。由於在「非典」事件中市民皆處於被隔離或自我隔離狀態下，精神緊繃在所難免，「七一遊行」則變成宣洩途徑。人們剛從應急狀態中解放出來，又經反對派利用輿論媒體將這一全球性疫情歸咎於內地政府與特區政府，推波助瀾下原本對二十三條有所懷疑的市民反對意見就變得更趨激烈了。

「非典」期間，香港上班族外出戴口罩（Lorenzo Pincini）

50萬人上街的「七一大遊行」不僅是香港回歸初期最大規模的集體行動，也成為此後香港頻發社會運動的起點。

一方面反對派發現立法會外的集體行動可以成為阻礙特區政府施政的手段，令其嗅到了煽動民意、博取選票、佔據議席的潛在政治機會。在反對派推波助瀾下，2003年至今香港先後爆發反國教運動、反自由行水貨客、「佔領中環」、旺角暴亂、立法會宣誓風波、港中大民主牆「辱華」、浸大「反普通話」等事件，集體行動嚴重損害了正常的社會秩序。

另一方面《基本法》二十三條立法擱淺中的民意反彈，也令歷屆特區政府在面對公共事件時更加束手束腳，在重啟《基本法》二十三條立法上更猶豫不決。

原因2：輿論機器下被虛化的言論自由界限

在「非典」襲港的直接原因外，《基本法》二十三條立法未能成功也體現了當時港人對言論自由可能受限的恐懼，而這種恐懼則是源於香港話語體系中被虛化的言論自由界限。

在二十三條立法議題上，香港反對派長期利用媒體樹立話語權，虛化言論自由的界限，曲解國家安全概念，將言論自由與國家安全兩者對立起來，發動對普通市民的威嚇攻勢。

2003年至今，反對派人士長期以來運用《蘋果日報》、《明報》等傳統媒體及Facebook、Whatsapp、Instagram等平台傳播二十三條立法後將對普通民眾「因言入罪」「隨時畫紅線逮捕」、《基本法》二十三條「踐踏言論自由、違反人權」等聳人聽聞的說法，構築出與維護國家安全等正面意義相背離的話語體系。

此外，反對派始終強調《基本法》二十三條應符合所謂「國際公認」的《約翰內斯堡原則》標準，其指「不能夠以國家安全為理由限制言論自由」。甚至面對此次戴耀庭所謂「香港可以考慮成為獨立的國家」的「港獨」言論，反對派也開動輿論機器為其「洗白」，稱其應劃歸言論自由、學術自由範疇，稱參與「獨派」論壇僅是學術交流、「獨立建國論」僅是學術暢想。

然而，言論自由真的毫無邊界、毫無底線嗎？答案當然是否定的。言論自由自有其界限，國家安全與公共秩序正是言論自由界限之所在。聯合國1966年通過的《公民權利和政治權利國際公約》第19條第三款就明確指出，言論自由的界限之一是：「保障國家安全或公共秩序，或公共衛生或道德。」而《約翰內斯堡原則》只是反對派為了對抗這一共識的借口。

《約翰內斯堡原則》並不是正式的國際法淵源。有學者指出，所謂《原則》僅是與會民間學者、專家的學術文件，而該原則既不是條約，也不是習慣，只是一群專家對1948年《世界人權宣言》第19條的解讀。《世界人權宣言》雖意義深遠，但正是由於該宣言的文字過於絕對化、無法操作，聯合國為了使《宣言》規定具有法律上的約束力才通過了《公民權利和政治權利國際公約》。

《約翰內斯堡原則》撇開《公約》解讀《宣言》之行為是否合理、從國際法角度而言《約翰內斯堡原則》是否有效力都尚存爭議，反對派以此為據混淆言論自由與國家安全間的界限，是出於其自身目的歪曲、放大言論自由概念的政治手段，但在輿論機器龐大的「洗腦」功力下，對國家安全影響言論自由的恐懼已根植於一部分香港市民心中，從而導致了目前言論自由與國家安全概念相互對立的局面。

原因3：後殖民地區本土身份認同與「辱華」仇恨言論

香港還由於其港英政府「殖民」歷史，催生出了後殖民地區身份認同。

在港英政府統治末期，前港督彭定康借所謂「九五直選」政改，單方面撕毀《中英聯合聲明》共識，其目的就是要在港人心中植入被抽象化、簡單化的民主主義概念。

而在這些有殖民背景的特殊歷史地區，民主主義與分離主義之間會產生內生性聯繫，催生出兩層潛在邏輯：一是「我」與「誰」一起實施民主；二是「我」為什麼和「這些人」一起實施民主。

所謂「港獨」「本土自決派」往往以所謂「香港主體性」為理論基礎，以是否是香港人來劃定界限，用「殖民」歷史的特殊性為理由虛設一個「不同於中國的香港人」的想像共同體，從而強調「香港人」的族群優越性。

「香港主體論」還往往把內地與香港間的「中央-地方」關係描述成基於「地緣政治、國際視野下的中央-邊陲框架」，以此將「香港」這一概念從「中國」概念的整體中獨立出來特殊化，試圖論證「港獨」「自決」思想的合理性。

「香港主體性」理論是十分危險的，其實質是將「香港人」作為族群身份認同，從「中國人」這一國家身份認同中剝離出來。其背後預設了一套對港人煽動力極強的族群優越感邏輯，傳播一種對殖民歷史崇拜、自視開化、高人一等的意識形態以及對非我族群歧視與仇恨。

立法會宣誓風波中梁頌恆、游惠禎的「香港不是中國」橫幅、港中大民主牆事件中周豎峰的「支那」辱華激進言辭，更凸顯了這一理論在「港獨」青年中頗具市場，頻發「辱華」仇恨言論無疑與此有緊密關聯。

近年來，「港獨」關注組更已開始試圖滲透香港的中小學校，如果繼續放任「香港人不是中國人」這一身份認同被宣傳，只會更進一步縱容部分香港青年借言論自由之名，行敵視國家、散布對內地民眾的仇恨言論之實。

港中大民主牆「辱華」風波主角周豎峰行納粹禮儀

解局：當前是重啟《基本法》二十三條立法的最佳時機

回首往昔，《基本法》二十三條擱置立法程序至今已過去十五年，正是因為2003年未就國家安全立法，才鼓舞了反對派一步步通過各種方式試探中央對港策略的底線。面對「五獨合流」的新挑戰，特區政府應及時重啟《基本法》二十三條立法工作，始終明確維護國家安全與社會穩定的重要責任。筆者認為，當下是重啟《基本法》二十三條立法工作的最佳時機。

一方面目前香港的社會氛圍和政治局勢都有利於重啟《基本法》二十三條立法。根據港大民研調查顯示，特首林鄭月娥在當選後民望保持穩定較好水平，社會整體民情指數較之2003年時也處於較高水平。這意味著香港社會已與2003年時SARS圍城的恐慌氛圍截然不同，人們能夠用更理性的態度對待國家安全立法這一議題。

林鄭月娥支持率變化情況（圖截自香港大學民意網站）

在政治局勢上，建制派在修改議事規則、立法會補選中皆取得決定性勝利，前者限制了反對派通過「拉布」擾亂議會秩序，後者則讓建制派在立法會功能組別和地區直選中都取得了過半數議席的優勢。而這兩者都是重啟《基本法》二十三條立法的有利條件。

另一方面當前國際形勢令加強國家安全建設迫在眉睫。近期多起國際事件顯示，美國已重拾冷戰思維，加強了對中國崛起的遏制。美國防部不僅在報告中公然宣稱中國為首要威脅、提出「銳實力」說法，還利用經濟霸權發動中美貿易戰。覆巢之下焉有完卵，在國家安全問題上，全中國人都是命運共同體，港人也不例外。

重啟《基本法》二十三條立法，不但要從法律或憲制角度出發，更須顧及更多務實的因素,如立法時機、宣傳造勢等；同時，針對「港獨」與外國勢力干涉等新問題、新現象，重啟二十三條立法工作應在方案上與時俱進。

在立法時機上，可在完成「一地兩檢」、《國歌法》立法程序後於今年內及時啟動《基本法》二十三條立法工作。

目前，香港特區政府正推動高鐵「一地兩檢」、《國歌法》立法程序，其中「一地兩檢」是支持香港融入國家發展大局、讓香港居民共享國家發展成果的首善之舉，立法進程正穩步推進；《國歌法》立法程序則可視為二十三條立法的前哨戰，通過《國歌法》立法可以通過民調反映當前香港社會對基本法附件立法的態度。

香港通過廣深港高鐵香港段西九龍站「一地兩檢」安排，高鐵預計將於2018年第三季度開通（圖/東方IC）

這兩項立法工作將於今年年中完成，特區政府及立法會建制派應在集中力量完成高鐵「一地兩檢」、國歌法立法後，再啟動《基本法》二十三條立法與公眾諮詢程序,將因二十三條立法所導致的政治波動對高鐵等重大民生工程的影響降到最低。

但這絕不能意味著二十三條立法工作能一拖再拖。香港未來將有3場選戰，包括2019年11月的區議會選舉、2020年9月的立法會選舉，及2022年3月的特首選舉，可能對《基本法》二十三條立法程序有重要影響。其中，距離2020年立法會換屆只余兩年零三個月，若重啟《基本法》二十三條的公眾諮詢程序，料想將會經歷一番波折，因此需留出足夠時間推動立法程序。

2018年底將是本屆特區政府重啟《基本法》二十三條立法程序的最佳時機，若錯過這一機會，明後年小部分建制派議員很有可能與2003年時一樣為了選舉利益而放棄現有立場，致使立法工作再次流產。

在宣傳造勢上，繼續加強宣傳教育工作，營造立法氛圍。中央近期屢次派遣高級官員、有關專家、權威人士赴香港宣講憲法、基本法，彌補了香港過去缺乏國家安全宣傳教育的缺失，讓更多香港市民對國家安全立法的重要性、必要性有所了解，對未來《基本法》二十三條立法是很有意義的。

特區政府還應針對新的政治動向對立法方案作進一步修改。在「港獨」言論甚囂塵上的今天，應在2003年版本基礎上進一步明晰國家安全、國外政治性組織、政治活動等概念。應加強重視「五獨合流」趨勢，禁止香港政治組織、政治人物與境外反華勢力、政治組織勾連，防止境外分離主義勢力合流。

此外，還應限制外國政治勢力肆意干涉香港內政。如在去年針對「佔中」事件首腦黃之峰、羅冠聰、周永康等人的法院審理過程中，反對派主動聯繫英國保守黨人權委員會副主席本羅傑斯赴港，借口違反《中英聯合聲明》、侵犯人權，試圖利用外國政治勢力對法院判決施壓，形成了影響惡劣的先例。

結語：實現民族復興香港亦有應盡職責

維護國家安全是香港的憲制責任，《基本法》二十三條問題從來都不是立不立法的問題，而是何時立法和怎樣立法的問題。中央二十年來貫徹了「一國兩制」不動搖的承諾，與此相對，香港不應始終以「等待合適時機」為借口拖延二十三條立法。

作為世界上唯一一個沒有就國家安全立法的地區，香港理應在當下完成自己的承諾，為中華民族偉大復興貢獻自己應盡之責。

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