行政訴訟法規定的「利害關係」暨原告主體資格的認定

【問題的提出】某日看到一份行政起訴狀，內容大概是：A與B口腔門診部因種牙產生醫療糾紛，A投訴到C衛生行政部門要求處理B口腔門診部，C衛生行政部門經過調查後，對B口腔門診部進行行政處罰，回復A並建議A申請醫療事故鑒定或司法鑒定，通過民事訴訟解決糾紛。A認為C對B的行政處罰太輕，要求法院撤銷《行政處罰決定書》，判令C履行法定職責，重新作出行政處罰。法院受理了該案。

疑問是：A不是行政相對人，其是否屬於《行政訴訟法》第25條規定的其他與行政行為有利害關係的公民？是否具有原告資格？這就涉及行政法上「利害關係」的判斷問題。

如果遇到這種案件，行政機關應該如何抗辯？下面提供最高院一個判例的資料供參考。

在（2017）最高法行申169號案中，最高院認為：《中華人民共和國行政訴訟法》第25條規定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關係的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。《中華人民共和國行政複議法》第10條也有關於利害關係的規定。顯然，上述法條規定的「有利害關係的公民、法人或者其他組織」，不能擴大理解為所有直接或者間接受行政行為影響的公民、法人或者其他組織；所謂「利害關係」仍應限於法律上的利害關係，不宜包括反射性利益受到影響的公民、法人或者其他組織（以下統稱當事人）。同時，行政訴訟乃公法上之訴訟，上述法律上的利害關係，一般也僅指公法上的利害關係；除特殊情形或法律另有規定，一般不包括私法上的利害關係。

那麼，在上述行政起訴狀中，A與行政機關C作出的行政行為是否屬於公法上的利害關係呢？

在（2017）最高法行申169號案中，最高院採用「保護規範理論」來判斷公法上的利害關係。即將法律規範保護的權益與請求權基礎相結合，以行政機關作出行政行為時所依據的行政實體法和所適用的行政實體法律規範體系，是否要求行政機關考慮、尊重和保護原告訴請保護的權利或法律上的利益（以下統稱權益），作為判斷是否存在公法上利害關係的重要標準。並強調，個案中對法律上利害關係，尤其是行政法上利害關係或者說行政法上權利義務關係的擴張解釋，仍不得不兼顧司法體制、司法能力和司法資源的限制；將行政實體規範未明確需要保護、但又的確值得保護且需要保護的權益，擴張解釋為法律上保護的權益，仍應限定於通過語義解釋法、體系解釋法、歷史解釋法、立法意圖解釋法和法理解釋法等法律解釋方法能夠擴張的範圍為宜。

上述案件中，C行政機關根據A的投訴舉報進行調查，查處了B口腔門診部，作出行政處罰時所依據的行政實體法和所適用的行政實體法律規範體系，並不要求C行政機關考慮、尊重和保護原告訴請保護的權利或法律上的利益。因此，A與行政機關C作出的行政行為並不屬於公法上的利害關係。C行政機關可以以A並不是適格的原告進行抗辯。

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