雍正財政改革式反腐的舉措與啟示
雍正財政改革式反腐的舉措與啟示
摘 要
雍正在康乾盛世中具有關鍵的歷史地位。他針對康熙晚年出現的官場腐敗現象，以嚴肅財政制度為中心，進行了一系列行之有效的改革。主要舉措有清查虧空、火耗歸公、實施養廉銀制度、嚴懲貪官。通過上述舉措，在雍正統治時期，朝廷收入有所增加，官場風氣為之一變，對於減輕百姓負擔、緩和社會矛盾起到了積極作用。雍正的「財政改革式」反腐敗對於當代中國亦有積極啟示：在反腐敗的各種舉措之中，制度反腐最具實效性；強化巡視監督，是遏制腐敗的有效手段；通過提高官員待遇增加腐敗機會成本，也是行之有效的約束機制。
【關鍵詞】康乾盛世/清理虧空/耗羨歸公/養廉銀制度
「康乾盛世」是史學界公認的清朝統治的鼎盛時期，而雍正在位的十三年，是承上啟下的關鍵時期。面對康熙晚年因連續用兵和治下不嚴導致的國庫空虛與吏治腐敗兩大問題，雍正果斷實施耗羨歸公、改土歸流和攤丁入畝等改革舉措，並通過鐵腕反腐、推行養廉銀制度，有效遏制了腐敗，為乾隆年間清朝的再度崛起積攢了資本和實力。
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一、 雍正財政改革式反腐的歷史背景
（一）「不生事」的康熙仁政事與願違。
康熙晚年過於寬仁溫厚，對於贓官不能一查到底、明正法典。他已失去壯年時期橫掃漠北、收復台灣的銳氣。「今天下太平無事，以不生事為貴，興一利，即生一弊。古人云多事不如少事，職此意也。治天下務以寬仁為尚。」[1]「安靜」「寬仁」指導思想下的「不生事」，是康熙後期基本的施政方針。
康熙主觀上嚮往「不生事」，然而客觀上存在的「事」，即「矛盾」，卻不可能不產生。康熙後期矛盾越積越多、越嚴重，其中最為要緊的無疑是貪官與農民之間的矛盾。
（二）寬鬆的財政制度漏洞百出，成為滋生腐敗的溫床。
康熙中期以後，隨著政治的穩定及經濟的繁榮，出現了眾多官吏利用當時較為寬鬆的財政制度的漏洞進行貪腐，導致國庫虧空、民怨沸騰。大小官吏侵佔錢糧、貪冒軍餉、侵蝕庫銀等現象達到了無所顧忌的程度。特別是火耗銀徵收失范，等於默許了地方官狂征濫派的自主權。
中國古代往往實行的是以銀、銅為主要流通形式的貨幣，在徵稅時，銀兩在兌換、煉製、保存等過程中會有一定的損耗，故而需要增收一定的附加費，稱為火耗銀或耗羨銀。但這項稅賦一般由地方政府來徵收，這就成為了地方官吏的額外財政收入，同時由於耗費無法確定徵收額，這就為官吏們的隨意徵收創造了條件。
附加稅火耗，康熙初年原是禁止徵收的，十七年的上諭規定：「州縣官克取火耗、加派私征及司道府徇情不報者，皆革職提問，徇縱不參之督撫革職。」但是低俸祿的制度和僵化腐朽的官僚制度決定火耗禁止不了——各級官僚最終還是將目光瞄準在對百姓的克取上。康熙二十八年，浙閩總督興永朝奏稱：「若斷絕外官耗羨，則外任實不能度日。」康熙帝也只能在行動上對官僚們作出妥協，同意加收耗羨。
然而徵收火耗銀，也沒有一個成體系的規範，等於是默許了地方官狂征濫派的自主權。州縣官徵收耗羨，一部分落入私囊，一部分則用於送禮。州縣官要向上司送規禮，地方官也要向朝臣送禮，這成了當時官場上的不成文制度。州縣官為了確保個人用度和這些官場常例，自然重視徵收耗羨銀，甚至超過了徵收正額錢糧的額度。據各類文獻記載，康熙晚年的各省火耗率如下表：
從上表可以看出，加耗無疑是很重的，平均下來總在正額錢糧的三四成之間。康熙五十九年，康熙指出：「直隸各省錢糧虧空甚多」，那時「庫銀虧絀，日不暇給」，這無疑嚴重地影響了國家財政的收支平衡，戶部庫存僅有不到800萬兩銀子。在這「私派浮於國課，差徭倍於丁糧」的情況下，以官吏、政府為一方與農民為一方，產生嚴重對立。錢糧的私自挪用，使中央政府與地方官僚也發生了矛盾。火耗關係著吏治與民生，康熙深明於此，但他無力整頓，歷史的重任交給了雍正。
二、雍正財政改革式反腐的積極舉措
雍正曾說過他事事不如康熙，「惟洞悉下情之處，則朕得知於親身閱歷，而皇考當日所未曾閱歷者。」他對長達二十餘年的以雍郡（親）王身份充當欽差大臣下放辦差的經歷十分自信，所謂「於群情利弊事理得失無不周知」，他在接手政權時對於社會問題、人民現狀都有超乎絕大多數處於深宮內帝王的實際認知，因此，他以「振數百年頹風」革新思想和措施來勵精圖治。
（一）清查虧空。
雍正十分清楚，各地虧空錢糧，數額看似巨大到令人不寒而慄，但其不法手段不外乎兩種：其一，受上司勒索；其二，自身侵漁。而解決之道，除了先將先帝晚期的虧空責令相關人員補上，再就是從這兩個問題的根源入手，創造出一套完整的制度來加以遏制。
面對上述局面及問題，他著手實施了聲勢浩大的財政體制改革，改善康熙統治末期出現的財政問題——對財政虧空狀況進行嚴查，並促進其穩定增長，是雍正改革的第一步。頒布的上諭更是表明了其決心：「各省督撫將所屬錢糧嚴行稽查，凡有虧空，無論已經參出及未經參出者，三年之內務期如數補足，毋得苟派民間，毋得借端掩飾，如限期不完，定將從重治罪。三年補完之後，若再有虧空者，決不寬貸。」[2]
相關機構的成立也是迅速的。雍正元年正月十四日，發出在中央設立會考府的上諭。此後一應錢糧報銷事務，無論哪一部門，都由新設立的會考府釐清「出入之數」，都要由怡親王允祥、領侍衛內大臣隆科多、大學士白潢以及尚書朱軾會同辦理。雍正對十三弟允祥說：「爾若不能清查，朕必另遣大臣；若大臣在不能清查，朕必親自查出。」[3]
雍正斬釘截鐵的話語也宣告他決不寬容，從第一步清查虧空開始，委任會考府，給貪官們一個下馬威。
成效也自是立竿見影。原來中央各部院動用錢糧，都是自行奏效，會考府成立後，由它來稽查核實，就不能徇私舞弊了。會考府成立不到三年，辦理部院錢糧奏銷事件550件，其中駁回改正的有96件；戶部庫銀虧空250萬兩，雍正責命戶部歷任堂官、司官及部吏賠償150萬兩，另100萬兩由戶部逐年彌補。清查中涉及皇族也不縱容庇護：康熙十二子履郡王還不起錢，只得在街上販賣家用器皿；十子敦郡王被查抄家產。
在地方上的清查虧空，同樣十分嚴厲。雍正對付地方貪官大致採用兩種辦法：抄家、罷官。雍正元年被革職查封家產的就有：湖廣布政使張聖弼、糧儲道許大完、湖南按察使張安世、廣西按察使李繼謨等九位地方大員。到了雍正三年，湖南巡撫魏廷珍奏稱，該省官員「參劾已大半」。雍正十年，直隸總督李衛說，地方大小官吏，在任三年以上者寥寥無幾。
對於暫時無力償還虧空的官員，雍正也是想出一切辦法讓他們付出代價，主要包括四點：命親戚幫助賠償；禁止下屬百姓代為清償；挪移之罰先於欺侵；嚴懲畏罪自殺官員。
此四項舉措可以看出一套完整周全的制度如網一般束縛住了下有對策的貪官們。雍正還創立了獎勵機制，規定清查虧空功績突出的官員可獲得「模範督撫」稱號。
（二）火耗歸公。
清理錢糧虧空，著落於贓官及其親友，它的另一個途徑，便是通過耗羨銀來彌補。火耗之重本就是社會突出矛盾，還要用作清欠，雍正自然越發重視。
耗羨部分歸公，康熙時期就有人提出，但沒有得到皇帝的批准，未能實行。雍正元年五月，湖廣總督楊宗仁再次提出。他奏稱：「地方上的公事開銷，都是地方官勒派百姓供應，不如令州縣官在原有耗羨基礎上節省出兩成，交到布政司庫房，以充公費之需。」雍正當即批示道：「所言全是，一無瑕疵，勉之！」同年，山西巡撫諾岷請求將該省各州縣耗羨銀全部上繳布政司，一部分用作抵補無著落的虧欠，一部分給官員做養廉銀。這等於是正式提出了全面實行耗羨提解的辦法，雍正帝當即批准實行，並在全國推廣山西的做法。
但官員卻多不贊成，原因大致有三：其一，耗羨是州縣官應得之物，上司不得干預；其二，讓原來不是正稅的火耗當作規範化的正稅，使人感到賦稅增加；其三，督撫若公然允許州縣官徵收火耗，便是允許其合法，允許官員貪婪。
但長期以來的基層經驗給了雍正準確無誤的判斷力。他就認為，與其州縣存火耗以養上司，何如上司提火耗以養州縣。
州縣用火耗賄賂孝敬上司，上司就不得不對他們徇私容忍，於是乎吏治不清。索性使耗羨歸公，規範化、限制化火耗收入，就有利於吏治澄清。簡單來講，耗羨歸公對各級官吏來講是變暗收為明補，革除了州官私征濫派、壓榨百姓的流弊。
耗羨提解的重要目的便是要制止官吏徵收附加稅，降低火耗率，實現減輕稅民負擔等。雍正皇帝提出對於耗羨率只能減少，不能增加。他說：「如地方官員於應取之外稍有增加者，朕必訪聞，重治其罪。」耗羨歸公後，各地的耗羨率相對過去都呈現出下降趨勢，在一定程度上扭轉了地方官員狂征亂派的現象，這不但極大地改善了社會的風氣，而且促進了廉政。
通過上述措施的實行，雍正時期的財政狀況有了很大的好轉，各省普遍清償了虧空，財政收入開始穩定增長。雍正實施的耗羨歸公政策，有效解決了地方官吏私征耗羨的問題。清政府將原分散在各地方的耗羨收入的所有權、支配權收歸國有，統一調配、統一實行成效卓著，同時也自然而然地促進了養廉銀制度的形成。
（三）養廉銀制度。
所謂養廉銀制度，便是將耗羨收入的其中一部分撥出，通過「養廉銀」的方式補貼外官的私人生活或一些公務開支——這項舉措可謂是實現了傳統社會培養清官的夢想。
雍正二年年初，河南巡撫石文焯上奏：該省共有耗羨銀四十萬兩，給全省各官養廉銀若干，各項雜用公費若干，下餘十五六萬兩解存藩庫，彌補虧空，因此辦公費用都出在耗羨內了，不再擾民。見到這個奏摺雍正大喜，讚賞道：「此奏才見卓識，非從前泛泛浮詞可比，封疆大吏，原應如此通盤合算，如何抵項，如何補苴，若干作為養廉，若干作為公用，說得通，行得去，人心既服，事亦不誤，朕自然批個是字。」[4]
耗羨歸公後便成為了一筆相當可觀的公款。從中給官員生活、辦公補助費，以此防止他們由於低薪貪污，保持廉潔奉公的做法，顯然不能更妙了。耗羨歸公與養廉銀的發放既是清代雍正財政改革的重要內容，也是清王朝加強中央集權在財政上的一個表現。
外官因為雍正朝養廉銀制度的實施解決了後顧之憂，京官的養廉問題也逐漸被提出。雍正六年開始給禮部以外的五部尚書、侍郎多發一份俸祿，稱「恩俸」，但是標準遠遠低於外官的「養廉銀」。乾隆帝即位後更是發揚光大，體恤京官的艱辛，特意在戶部余銀中撥款養廉，通常以飯銀的名義從地方徵收並發放，如有剩餘兼做辦公之用。他說：「朕臨御以來，洞知京員俸祿所入，未足供其日用，深為厪念。以量入為出，國有常經，必須籌劃周詳，始可施行久遠。今查得戶部有平余銀兩，系各省與正供隨解之項，每年約有十六七萬金不等。此項銀兩，在內在外，原存貯以備公事之用者，若即以分給部院辦事之人，作為養廉，於情理亦為允協。著總理事務王大臣等，查明部院各衙門事務之繁簡、官員之多寡。其原有飯銀，已足敷用者，無庸賞給。其不敷者，酌量加添。其向來並無飯銀者，酌量給與。至翰詹京堂等衙門，雖事務不繁，而淡薄較部院更甚，均當令其一體沾恩，可按數分派。」
當時各級官員的養廉銀同他們的俸祿相比，高出了十幾倍、幾十倍乃至上百倍。原先在黑暗中進行骯髒交易的錢財，現在都正大光明地成為了官員們的津貼。
三、雍正財政改革式反腐的啟示
雍正帝的上述改革措施,在政治、經濟上取得了相對的成功。政治上,統治集團的矛盾相對和緩,貪污受到扼制,社會出現了相對清明的時期；經濟上,農民負擔減輕，生產力獲得了迅速發展,財政經濟狀況好轉，國庫日益充裕,人口增長很快。康熙末年，國庫存銀為500餘萬兩,而經過雍正十三年的治理，到乾隆元年國庫存銀達3453萬餘兩。康熙五十一年人丁額2462萬,乾隆初年已達1.4億人。連乾隆帝也說,雍正帝交給他的是一個「充裕盈寧之天下」。這說明，經過雍正帝的大力整頓,自康熙中期形成的盛世局面，在短暫的停滯之後又邁上了新的發展階段。乾隆初期和中期，在雍正「振數百年頹風」的基礎上，達到了盛世巔峰。以史為鑒，可以知興替。從雍正財政改革式的反腐舉措中，我們也可以得到一些歷史啟示。
（一）在反腐敗的各種舉措之中，制度反腐最具實效性。
「耗羨歸公，高薪養廉」，可以說是雍正從財政制度上遏制腐敗的頂層設計。這是雍正時的一項重要改革,這一制度的實行,在一定程度上澄清了吏治,使雍正在位時期成為清朝吏治最好的時期之一。
耗羨的歸公，確立了規範，就像今天的費改稅一樣，是為耗羨正了名。過去耗羨名不正言不順，國家得不到一分錢的好處，老百姓卻加重負擔，於國於民都不利。現在，耗羨歸公，國家可以規定提取的比例，而州官縣官因為多收無益，就不會亂攤派，這樣，老百姓並沒有加重負擔，國家卻沒少得好處，於國於民都有利。
這樣的制度，也端正了上下級的關係。過去徵收耗羨的是州官縣官，支配這些附加稅的也是州官縣官。他們的上司，即無從徵收，更無權支配，當然，州縣收了耗羨也要分送上司，結果上司反倒成了靠州縣養活的人，這樣勢必造成一個嚴重後果，即「州縣有所借口而肆其貪婪，上司有所瞻徇而不肯查參」，耗羨歸公以後就不一樣了，州縣徵求耗羨，不過是完成任務，上級發還耗羨，也不過是發放津貼。對於雙方來說，都不是紅包，既然不是紅包，也沒人情可言，該怎麼著就怎麼著，州縣既不敢借口孝敬上司而加重盤剝，上司也能理直氣壯地管理下級。
歷朝歷代滅亡的原因並不完全相同,但是貪污腐敗,如蟻噬柱,久而久之,柱朽如渣,常常成為歷朝由盛轉衰的重要因素。無數的歷史事實告訴我們，人治是靠不住的，必須依靠健全的法律制度，將權力鎖進籠子里去，這才是杜絕腐敗的根本方法。
（二）強化巡視監督，是遏制腐敗的有效手段。
雍正朝的腐敗，主要體現在「史治腐敗，稅收短缺，國庫空虛」上。「國庫空虛」緣於官員的貪賄成風，「稅收短缺」因於官員的跑冒滴漏，「史治腐敗」出於官員的微薄俸祿。為了使清朝帝國這座巨輪不至於觸礁沉沒，雍正皇帝決定從貪腐最常見的形式，清理國庫空虛開始，其獨創妙計為——查地方依仗「特派員」，清部委依賴「會考府」， 建立了多元多軌的監察制度,從中央到地方形成了多層次全方位的監察網路,形成一套周密嚴格的監察制度。
「特派員」也就是欽差大臣，清一色精明強幹的成員，雍正還從各地抽調了一大批候補州縣隨團到省州縣與特派員一起查賬。這是一著妙棋，也是一著狠棋，更是一著勝棋。因為貪官面對以往的一場又一場的反腐風暴，他們自有「錦囊妙計、奇謀怪策」化險為夷。他們自有「上有政策，下有對策」規避風險，他們自有「千條道道，萬條路路」逃脫罪責。
面對欽差大臣，地方官員常借地方富商錢糧充數：上面來查賬時，就從當地富戶那裡借些糧錢放在倉庫里，查賬的人一看，分文不少，檢查團一走，這些錢糧又還回去了。因為是官借，利息既高，又不怕不還。可惜這種伎倆沒能逃過雍正的法眼，雍正在派出特派員的同時，也事先照會這些地方富戶，誰也不能借錢糧給官府。要借也可以，錢糧既然被說成是官府的，朕就認為它是國家的，你們這些借錢糧給官府的人，就再也別想把它收回去。這一下，誰也不肯借錢糧給貪官們了，富戶們不想得罪官員，更怕得罪皇帝，再者，他們也不願自己的錢糧白白地送給公家，貪官污吏的這一對策被雍正事先粉碎。
此外，雍正還通過會考府實施督查。會考府就是一個獨立的核查審計機關，其任務就是稽查核實中央各部院的錢糧奏銷。雍正深知，錢糧奏銷，漏洞很大，方法特多。一是各省向戶部上繳稅糧或報銷開支時，戶部要收「部費」，沒有「部費」的，哪怕是正常的開支，戶部也不準奏銷。相反，即便虧空上百萬元，也一筆勾銷。二是各部院動用錢糧，都是自用自銷，根本無人監督。於是「會考府」這個中央集權的審核機關，便應運而生，從此，各地方上繳稅銀或報銷開支，各部院動用錢糧和報銷經費，都要通過會考府稽查核實，誰也做不了手腳。
因此，強化巡視和審計，對當今反腐有著現實的借鑒意義。
（三）提高官員待遇增加腐敗機會成本，是行之有效的約束機制。
雍正規定，歸公的耗羨，主要是對官員實行「高薪養廉」，雍正這人，看似冷若冰霜，實則通情達理，他深知明清兩朝，官員的工資是低得可憐，不要說去養活家人，那怕夠自己的正常花銷都難，想想，俸祿不能提高，而貪污又不允許，官員怎樣才能保證生活的體面呢？這就要靠「養廉銀」，其標準則視官職的高低，政務的繁簡，賦稅的多寡，多收就是貪墨，如總督的年薪白銀是一百八十兩，而福建總督的養廉銀則是一萬八千兩，一百倍。縣官的年薪是四十五兩，而其養廉銀至少也有四百兩，多的可達兩千兩，倍數也很可觀，雍正的意思很明確，你的合法收入已經夠用了，再貪污就是存心找死。
如今，不少國家和地區所倡導的高薪養廉，即通過提高公務員的薪金水平來大幅度減少貪污腐敗行為。隨著薪金水平的提高，他們所擁有的機會成本也相應提高，從而促使其自覺提高工作效率，保持自身廉潔。雍正養廉銀制度和當代高薪養廉政策有著共同的導向，都是政府為整飭官員，杜絕貪污腐敗而採取的措施，都倡導用高的俸祿及高的薪酬來增加官員的收入以滿足他們的需求，從而減少貪污腐敗的發生，可以說，雍正的養廉銀制度對於現在的高薪養廉仍然具有深遠影響。
[1]《清聖祖實錄》卷245，五十年三月乙卯條，轉引自馮爾康：《雍正傳》，北京：人民出版社，2014年，第75頁。
[2]雍正：《上諭內閣》，康熙六十一年十二月十三日諭，轉引自馮爾康：《雍正傳》，北京：人民出版社，2014年，第140頁。
[3]雍正：《上諭內閣》，雍正二年十一月十三日諭，轉引自馮爾康：《雍正傳》，北京：人民出版社，2014年，第140頁。
[4]雍正：《硃批諭旨：石文焯奏摺》，雍正二年正月二十二日折及硃批，轉引自馮爾康：《雍正傳》，北京：人民出版社，2014年，第148頁。
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