從馬克龍訪德看歐盟經濟治理改革中的德法之爭

由於根本性的理念差異和利益分歧，馬克龍雄心勃勃的歐盟改革計劃很難得到德國的共鳴。圖為4月19日，德國首都柏林，德國總理默克爾（左）與來訪的法國總統馬克龍交談。 新華社 圖

法國總統馬克龍於4月19日訪問柏林。本次德法會晤的主題是歐盟改革，即如何使歐盟在經濟上更穩定，在外交上更強大，內部更團結。來訪的馬克龍拿出的是雄心勃勃以改革「救世」的姿態，而剛剛再次掌權的德國總理默克爾毫無懸念地以保守姿態應對，馬克龍想要投資，默克爾捂緊口袋，於是攻守對抗成為德法會晤的主旋律。

無疑，默克爾與馬克龍的原則性目標是一致的。推進歐洲一體化是馬克龍總統生涯的基石，他也不斷在重要講話中闡述維新歐盟的願景。英國脫歐，特朗普不時興風作浪，歐盟以外種種不利因素頻現，在這樣的狀況下，默克爾自然也是希望歐盟日益強大，並非常看重德法兩國在歐盟的軸心作用以及與馬克龍的合作。本屆德國政府聯合執政協議的主題就是「歐洲重新出發」（Ein neuer Aufbruch für Europa）。德國和法國都真心希望歐洲強大。

有一點也是肯定的：去年6月各成員國首腦在比利時首都布魯塞爾舉行的歐盟首腦峰會上決定推行的歐盟改革，只有德法兩國步調一致才可能實行。

但即便有深刻的合作基礎，一旦涉及具體的改革措施，德法之間便一再出現巨大分歧。

馬克龍的雄心與德國人的憂心

馬克龍的歐盟改革計劃很明確：要讓歐盟儘可能強大，為此須投入大量資金。他的計劃包括建立更完善的歐盟對外邊防，並逐步形成共同的難民和外交政策，但核心想法始終是增加歐盟尤其是歐元區的投資，而且應當實現由歐盟自己的財政進行投資，並為此設立歐盟財長一職。此外，引入共同存款保險，完善銀行聯盟以防範危機，也是計劃的一部分。

對馬克龍的改革計劃，默克爾態度保守。她也主張形成歐盟共同的安全與外交政策，並增加必要的開支，但對馬克龍計劃的其餘部分，她均持懷疑態度。

默克爾所在的聯邦議會第一大黨聯盟黨（基民盟及基社盟）黨團在馬克龍到訪前公布了一份文件，對馬克龍在歐盟經濟治理領域的改革主張表達了強烈的抵制。黨團的意見雖然對默克爾與馬克龍的商談不具約束力，但在目前的情況下，如果默克爾面對馬克龍做出額外讓步，便會令自己在黨內遇到麻煩。默克爾在自己的基民盟黨內的權威性已大幅下降，大家早已開始議論起「後默克爾時代」。在本屆聯邦議會的709個席位中，聯盟黨與社民黨聯合組閣後形成的黑紅大聯盟佔399席，距表決通過所需的355票只有44席優勢，作為執政黨不得不較以往更重視自己內部的不同聲音。而且事實上，這種抵制態度背後的憂慮即便不是由聯盟黨提出，也會由反對黨即德國新選擇黨和自民黨在政治辯論中表達出來。

社民黨持何態度？當馬丁·舒爾茨（Martin Schulz）是黨主席又是外長指定人選時，歐洲曾是社民黨最重要的政治主題。現在雖然名義上也還是這樣，但剛剛換帥的社民黨在歐盟改革問題上尚未有明確表態。而在歐盟財經領域的具體問題上，德國副總理兼財長奧拉夫·朔爾茨（Olaf Scholz，社民黨）態度保守，與其前任沃爾夫岡·朔伊布勒（Wolfgang Sch?uble，基民盟）的立場相似。

可以說，對馬克龍在歐盟經濟治理領域的改革計劃，德國左、中、右所有主流黨派的立場竟空前一致——「保守」、「抵制」。德國人究竟有何疑慮？

對馬克龍擴大投資的主張，批評者指出：歐盟目前可用於投資的錢並不算少。每年僅「凝聚政策」一項就有3500億歐元的預算，用於縮小地區差異。歐盟委員會還通過所謂的「容克計劃」為私人資金投資基礎設施提供資助，總金額高達5000億歐元。馬克龍必須解釋，為何在他看來還需要額外投資。

馬克龍有關設置專門預算以防經濟危機的想法也需要進一步澄清，如歐洲失業保險：所有成員國均繳納資金，必要時為危機國家的僱員提供資金支持。危機預算這個想法的吸引力在於：危機發生時無需進行艱苦談判即可實現各個方向的轉移支付。但德國的批評意見認為，歐洲失業保險很可能使德國不得不為其他國家的失業買單。

那些從長遠看可能增加德國負擔的改革措施也在德國遭遇巨大阻力，尤其是歐洲銀行聯盟。建立銀行聯盟的想法也是源於最近一次的危機。人們看到，個別成員國的金融機構有可能為整個歐盟帶來問題。為此，歐盟已經引入銀行的共同監管和單一清算機制這兩大支柱。銀行聯盟的第三大支柱是尚處討論階段的共同存款保險。共同存款保險的想法獲得不少專家的支持，但在德國也引發憂慮，人們擔心存款保險會把銀行的存量債務普遍化，比如義大利金融機構的賬面上就還有數十億歐元的無擔保貸款。德國政府認為，要談共同存款保險就必須先消除這些債務。因此，默克爾在與馬克龍的會晤中表示，引入存款保險將是在「遙遠的未來」。

馬克龍有關設立歐盟財長的設想也使德國人憂心忡忡。這不僅僅是錢的問題。在最近一次的危機中，人們時不時會感覺到，歐元區的財長們組成了一個民主性嚴重缺失的機構，越過民族國家的民主立法機製為整個歐洲做出重大決定。

當然，面對馬克龍一上任就以「重建歐洲」為口號在歐洲發起的魅力攻勢，德國人也不能毫無作為，必須做出自己的回應。

去年，時任德國財長朔伊布勒（Wolfgang Sch?uble）拿出了德國的改革方案：將歐洲穩定機制（ESM）轉化為歐洲貨幣基金組織（EWF）。朔伊布勒自2009年擔任德國財長起就扮演了應對歐元危機主要操盤手的角色，是強硬的財政紀律捍衛者。德國的EWF方案主要包括三個方面：第一是擴大資金，增強應對未來危機的能力；第二是優化職能，形成一套更有效的債務重組機制，對危機國家實施更有效的救助；第三是機構轉型，將目前ESM非政府金融機構的身份轉變為歐盟機構，賦予其監督成員國執行財政紀律和對成員國的經濟風險進行觀測、預警的權能。

很明顯，德國想要打造的「歐洲版」國際貨幣基金組織實際上是一個高效的主權債務重組機構和強有力的財政紀律監管機構。德國人主張加強財政紀律管束，防止成員國因違規而滑出正軌，進而引發危機，並要求危機國家通過整頓債務和財政紀律走出困境。馬克龍改革計劃的核心是希望通過確立歐盟統一財政，設立歐盟財長，以促進投資，拉動經濟增長，並打破成員國之間的轉移支付壁壘，預防和緩解危機，最終促進各成員國經濟均衡發展，推動歐盟的一體化。

歐元區的非對稱經濟治理機制

「貨幣主義」vs.「經濟主義」、「嚴格財政紀律」vs.「歐洲經濟政府」，德法之間在歐盟經濟治理思路上的巨大差異在歐洲經濟與貨幣聯盟成立之初就已存在。為何說歐元區現行的經濟治理機制帶有濃重的德國色彩？歐元區有又為何會採用這種貨幣政策和財政政策非對稱的治理機制？我們來簡略回顧下歷史。

建立平行的貨幣政策與財政政策管理體系，這是經典的宏觀經濟管理理念。建立歐洲經貨聯盟的最初構想也是照此設計。1970年的《維爾納報告》（Werner Report）和1977年的《麥克杜格爾報告》（MacDougall Report）分別對歐洲經濟政府和歐洲公共財政提出了具體建議。但歐共體最終決定，首先致力於成員國貨幣政策的協調和匯率管理，暫時擱置經濟政策的統一協調。（《維爾納報告》，由時任盧森堡首相Pierre Werner[1913—2002]主持擬定。《麥克杜格爾報告》，由英國經濟學家Donald MacDougall[1912— 2004]主持擬定。——編注）

歐共體的這一決策與當時經濟政策範式的根本性轉變有關。20世紀70年初，受石油危機影響，世界主要資本主義國家紛紛出現滯脹，表現通貨膨脹與失業率關係（即通貨膨脹率高時失業率低，通貨膨脹率低時失業率高）的「菲利普斯曲線」失靈。財政政策在促進經濟增長方面的重要性被弱化，強調財政平衡和盡量減少國家干預這兩大經濟政策原則開始佔據主導地位。80年代，歐共體主要成員國在經濟政策上都發生了從凱恩斯主義到貨幣主義的範式轉變，而後者與德國經濟制度的秩序自由主義傳統不謀而合。（「菲利普斯曲線」，由紐西蘭統計學家威廉·菲利普斯[A.W.Phillips，1914—1975]於1958年提出。——編注）

與此同時，德國在經濟上的領導和表率作用使歐盟經濟治理機制帶上濃重的德國色彩：一方面，由於德國強大的經濟實力和馬克的良好聲譽，德國在歐洲貨幣聯盟籌建階段的談判中就始終佔據有利地位；另一方面，德國在歷史上的教訓和經驗既印證了幣值穩定這個政策目標的重要性，也增加了德國央行貨幣政策模式在歐洲的號召力。

可以說，歐洲共同體的經濟治理機制是一種「歐洲化」了的德國模式，其核心是：中央銀行擁有絕對的獨立性，並將維護幣值穩定作為首要目標。

在這個背景下出台的《德洛爾計劃》（由時任歐洲共同體主席雅克·德洛爾[Jacques Delors,1925—]於1989年6月向歐洲理事會馬德里會議提交）放棄了歐洲中央銀行與歐洲經濟政府的平行機制，在機構上只設計了獨立制定和實施貨幣政策的歐洲中央銀行體系，財政政策的協調弱化為對成員國預算的紀律約束，從而形成了貨幣政策和財政政策的非對稱治理機制。建立歐洲經濟與貨幣聯盟的《馬斯特里赫特條約》（1992年2月簽署）隨後在法律上把這種機制確定下來。

這種非對稱的經濟治理機制從誕生之初就不被學界看好，隨著2008年經濟、金融危機和歐元區主權債務危機引爆歐元危機，歐元區的經濟治理機制被推到輿論的風口浪尖，備受質疑和詬病。

「改革」已然成為共識，但為何在探索和拉鋸了十年之後，仍未形成明確的路線？

有關歐元危機的原因，基本已形成共識：隨著歐元的啟動，各成員國之間的名義利率水平迅速趨同，這在歐元區創建之前就已經被預見到，但不幸的是，歐元區各成員國的通脹水平卻並未如原先預料地那樣隨之趨同。在歐元區名義利率相同的情況下，通脹率越高的國家，實際利率越低。某些危機國家在危機爆發前的實際利率甚至為負。歐元引入後，這些低利率國家信貸需求激增，導致境外資本大量流入。貨幣流通量的增加在房地產和投資領域催生出泡沫。在世界性經濟金融危機波及下，信貸泡沫破裂並引發連鎖反應，國家不得不通過銀行救援行動和經濟景氣措施來「接手」大部分的私人負債。這迅速增加了國家的財政壓力，影響到國家的償債能力和信用評級，致使國債利率飆升，幾乎阻斷了其在金融市場上再融資的可能，這些國家因此深陷債務危機，甚至面臨國家破產。這說明，歐元區成員國的通脹水平差異是導致歐元危機的一個重要的直接原因。

可見，雖然引爆歐元危機的是主權債務危機，但財政問題只是表徵，債務危機背後更為深刻的問題是：歐元區各成員國因工資水平、通脹水平差異而在國際競爭力上存在巨大差異，並因此出現國際收支的嚴重失衡。因此歸根結底，歐元區要若想最終擺脫危機的陰影，就必須最終實現各成員國之間宏觀經濟發展水平的均衡。

歐元危機爆發之後，歐盟出台了一系列措施以穩定歐元區。這些措施主要包括：《穩定與增長公約》修訂，訂立《財政契約》，設立金融救助機制，監督程序強化，成立銀行聯盟。這些措施是在德國的主導下制定的，它們的確在相當程度上強調了宏觀經濟的均衡性，但除了金融救助，其具體措施仍然是規制性的，並沒有撼動歐元區的不對稱經濟治理機制。

乏人喝彩的「歐洲經濟政府」

試圖對機制進行根本性改革的是法國人。早在2008年，時任法國總統薩科齊就在歐洲議會的發言中指出，由於當前歐元區某些國家的債務危機，16個歐元區成員國必須在歐盟層面成立一個擁有自己的總秘書處的經濟政府（gouvernement économique），「如果沒有一個界定清晰的經濟政府，歐元區將難以為繼」。

先是薩科齊，現在又是馬克龍，為什麼法國人如此偏愛「歐洲經濟政府」方案？是為了向德國模式叫板嗎？而這個看似妥當的改革建議為何未能得到響應和踐行？

戰後法國的經濟體制，是典型的現代「計劃型」混合經濟體制，行政管理權和經濟調控權都高度集中於中央政府。法國中央銀行的獨立性是有限的，貨幣政策的主導權掌握在法國財政部手中。拿破崙有一句常被引用名言：「它（法蘭西銀行）必須獨立，但也不能太獨立。」

秉承這樣的宏觀經濟管理理念，法國雖然在政治上贊同歐洲一體化，主張多極世界，但在經濟上並不贊同當前歐洲貨幣聯盟的治理模式。在法國看來，對經濟增長和就業這兩個目標應當制定更有針對性的、明確的政策，應當通過政治性的財政政策對目前完全自治的、純技術性的貨幣政策進行補充和制衡，而這種補充和制衡的機制就是「歐洲經濟政府」。

雖然法國不斷強調貨幣政策和財政政策之間的平行關係，但卻始終未能形成切實可行的方案，這是因為法國在歐盟經濟治理方面並存著兩種截然不同的原則，它們之間是相互矛盾的。

法國一方面主張在歐洲層面確立中央集權式的機制，但另一方面卻又力圖保留國家層面的權力。具體而言，法國希望在財政政策方面建立一個能夠與歐洲中央銀行相互制衡的機構，這個機構是集中管理而非協商「治理」的。這必將要求各成員國將財政政策方面的主權讓渡給這個新成立的超國家機構，而這一點恰恰又違背了法國國家利益至上的戴高樂主義的政治傳統。歐洲層面的中央集權與帶有民族主義特點的戴高樂主義這兩種政治傳統在法國同樣影響深遠。在民族國家層面，它們是協調一致的，但一旦涉及歐盟層面，它們卻背道而馳。正是這種內生的矛盾使法國在歐盟經濟治理模式問題上始終處於一種「反對派」的立場和地位，它提出的批評有合理性，但卻無法形成富有可行性的實際方案。

而且，歐盟經濟治理本身存在民主合法性方面的薄弱環節。經濟政策和社會政策從本質而言都是「再分配政策」，它們有益於某些特定的行業、社會群體，同時也必然會直接或間接損害另一些行業和群體的利益。在具備完整民主制度的民族國家中，這種具有「零和」性質的分配和再分配政策在民主性上並無瑕疵：通過民主選舉產生的政府向議會和選民承擔政治責任，而選民通過選舉實現對政策的決定和修正。但歐盟層面並不存在這樣完備的民主體制，因此具有再分配性質的政治決策都不具備充分的民主合法性。

在實踐中，除德國之外的歐盟其他成員國也幾乎都不贊同法國的主張，因為他們擔心歐洲經濟政府會成為大國的工具，從而使小國徹底喪失在經濟政策上的發言權。

歐盟改革前景難言樂觀

由此可以看出，歐盟現行經濟治理機制雖然被公認存在瑕疵，但至今未實施根本性改革，而是「修修補補」，加強規制性，用防禦性的保守措施應對危機，這的確是沒有選擇的選擇。從實際情況來看，歐盟所採取的規制和嚴厲的緊縮措施雖然顯得僵硬，難以激發危機國家的經濟增長活力，但至少較為明顯地改善了它們的財政和國際收支數據，並在一定程度上倒逼這些國家進行內政改革。另外，對歐元區其他成員國，尤其是像德國這樣的在救助中的出資國而言，勒令受援助國緊縮不存在道德風險，是國內政治接受度最高的方案。

歐盟改革勢在必行，德法合作方能推動改革，這是所有人的共識。但由於根本性的理念差異和利益分歧，馬克龍雄心勃勃的歐盟改革計劃很難得到德國的共鳴，尤其是經濟治理領域幾乎所有的具體方案都已在德國遇阻，加之德法兩國內政形勢均很複雜，歐盟範圍內民粹主義蠢蠢欲動，隨時可能伺機攪局，歐盟改革前路漫漫，前景並不容樂觀。

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