中國歷代分省模式探討

原標題：中國歷代分省模式探討

關於中國省制的改革問題，眾說紛紜。在清末民初從廢省論到縮省論的熱烈討論以及近年政區地理的研究當中，儘管具體觀點不同，方案各異，但在對縮小省級政區規模的看法上卻是完全一致的，即大多數學者都認為現有的省區應當劃小。

如何將省區劃小?學術界觀點各異，如著名地理學家胡煥庸教授在解放前就提出了縮小省區的六項主張，1989年又提出了從交通因素、經濟區與行政區關係的角度來調整省區的新思想。〖1〗譚其驤院士強調通過認真研究中國歷史上和外國的各種劃分政區制度的利弊得失，制定出一套既適應當前，又有利於未來的行政區劃制度。〖2〗其他學者的主張也有一定的道理，例繁不備舉。值得一提的是，近年來學者們又提出了更為具體而又新穎的省區改革思路。例如：

浦善新先生建議縮小省區先在遼寧、吉林、四川、寧夏、海南等地試點。〖3〗(1)遼寧分別以瀋陽、大連為中心，成立兩個省級行政單位，(2)吉林撤銷地區和自治州(所轄縣根據具體情況成立相應的自治縣)，由省直轄47個市縣；(3)重慶地區(以重慶為中心，包括川東的萬縣、達縣、涪陵地區)從四川劃分出來。成立一個省級行政區，以後可以考慮將湖北的宜昌地區(9個縣)和宜昌市劃入；(4)寧夏撤銷兩個地區，由自治區直轄市縣，以後可以考慮將隴東的慶陽、平涼兩個地區(15個市縣)和陝北的榆林、延安(25個市縣)劃歸其領導，共轄59個市縣；(5)海南島成立海南省。上述方案有較大的可操作性，有的已經實施，如海南省和重慶直轄市。

郭榮星先生通過計算省級行政區的規模，設想了中國一級行政區的調整方案：(1)在蘇魯豫皖邊界地區組建新省；(2)以重慶為省會組建新省；(3)將河南信陽地區劃入湖北省；(4)以襄樊為中心建立鄂豫陝邊界地區一級行政區；(5)以廈門為中心，在閩贛邊界地區組建新省；(6)湘黔桂三省區邊界地區形成一級行政區；(7)蒙、黑、吉三省邊界地區組建新省；(8)陝蒙寧邊界地區組建一級行政區；(9)新疆、甘肅兩省區行政區劃暫時維持現狀，待21世紀中國經濟重心西移時，再適時新增兩個一級行政區，即新、甘邊界地區組建新省，南疆、北疆各設立一級行政區。〖4〗黃秀民等先生提出將全國政區劃分為東西條狀行政區的觀點，並建議各行政區首府設在京廣線上。〖5〗

周振鶴先生則持與郭榮星先生相反的觀點。他指出：我國的省界在歷史上早已形成，各省的名稱和範圍已經深入人心，成為普遍存在的地域觀念。劃小省區組建新省的基本原則應是以現有的省區為基礎，將其一分為二或一分為三，同時進行有限度的省界調整，而不宜以幾省的接壤地帶重劃一個新省，因為這樣做缺乏歷史地理基礎，不易成功。」〖7〗解放後曾設立平原省，以河南、河北、山東部分地區為其省境，三年後即撤銷。

應該承認，郭榮星、黃秀民等先生的方案有一定的獨到見解，他們主要是從加強省區接壤地區的經濟發展角度考慮的。筆者把以郭氏方案為代表的析省模式稱為「鄰壤切塊式」。周振鶴先生的觀點也有其合理的一面，筆者把以周氏為代表的析省模式稱為「省內分家式」。除了這兩種模式以外，析省模式還有如清朝末期新疆、台灣、黑龍江、吉林、奉天那樣的建省方式，筆者姑且稱之為「邊疆開發成熟式」。

一、 析省模式實例剖析

政區不像豆腐那樣可以隨便切割，歷史文化的血脈關係不能割斷。那麼，析省模式到底以何者為善?在令人無所適從的情況下，總結、參考歷史上的經驗也許是有益的，況且，學術界也還沒有從歷史上來探討過這個問題。

(一)元代行省分合的剖析

中國的省制起源於金末，定製於元初。由於蒙元軍事行動持續長達七八十年，模仿金朝臨時的行省制度也逐漸成為常制。1280年，剛統一不久的元朝在全境設一中書省和江淮、福建、江西、湖廣、陝蜀、雲南六大行省。以後歷代各省的析置，基本上都是從這一中書省、六行省中派生出來的。元朝中、後期較為穩定的省制，為至順元年的一中書省和十行省，各省分合的詳細情況，如表1所列。

表1 元代行省的變遷

注:表中的路、府、州名,悉依《元史·地理志》,其隸屬關係還參考了《中國歷史地圖集》。

由表1可以看到，從1280年到1330年的50年時間裡，除江西、湖廣、雲南三行省只有個別路府有些調整、省域基本上變化不大外，至順元年時統轄37個府州的中書省、統轄和林路的嶺北行省、統轄6個路府的遼陽行省，均析自元初的原中書省，統轄36個府州的陝西行省、統轄8個府州的甘肅行省、統轄12個路府的四川行省也均來源於原陝西四川行省。這6個省的析置，是典型的省內分家式。至順元年時河南江北行省的20個路府州當中，8個來源於原江淮行省，7個來源於原湖廣行省，5個來源於原中書省，所以，河南江北行省是典型的鄰壤切塊式。同時，江浙行省是由原江淮行省的長江以南部分和福建行省合併而成，也可勉強歸屬於鄰壤切塊式。

(二)明朝省級政區分置模式探析

明朝的析省情況比較複雜。（以下明朝諸省所轄府州的名稱和數量,均依據《明史·地理志》）明朝洪武初年沿用元制，即以中書省、行中書省分統府州；洪武九年(1376年)改行中書省為承宣布政使司，十三年又罷中書省，當時全國有1個直隸、12個布政使司(即浙江、江西、福建、湖廣、山東、山西、北平、河南、陝西、廣東、廣西、四川)。洪武十五年，增置雲南布政使司。永樂元年(1403年)罷北平布政使司，其境域直隸北京，稱北直隸，而原直隸則改稱南直隸。永樂五年將安南地區收入版圖，置為交趾布政使司。永樂十一年增置貴州布政使司。至此，全國有南北2個直隸、14個布政使司。自宜德二年(1427年)棄安南、罷交趾布政使司之後，直至明亡，明朝政區一直穩定為南北2個直隸和13個布政使司，共15個省級政區，習稱「兩京十三布政司」或「十五省」。其中，統轄8府的陝西是將元朝陝西、甘肅二省合併而成，四川19府州、雲南20餘府州均比元朝四川行省、雲南行省稍狹而變化不大，此三省可不具論，統轄10府州的北直隸(京師)、統轄6府的山東、統轄8府州的山西都是從元朝中書省析出，統轄11個府的浙江、統轄9府州的福建都是從元朝江浙行省析出，統轄20餘府州的廣西全從元朝湖廣行省析出，統轄13府的江西有11個府是從元朝江西行省析出，這7個省(布政使司)都是典型的省內分家式。貴州布政使司是永樂十一年分湖廣、雲南、四川3個布政使司接界地帶所置，說它是典型的鄰壤切塊式，應該不會有疑義。

南直隸(南京)是由元朝江浙行省轄域內長江以南的應天、蘇州、松江、常州、鎮江、太平、池州、寧國、徽州9府，太倉、和廣德3個直隸州，以及元朝河南江北行省轄域內長江以北的風陽、淮安、揚州、廬江、安慶5府和徐州1個州聯合組成，其中原屬江浙行省的12府州佔2／3。原屬河南江北行省的6府州佔1／3。說它是鄰壤切塊式設省吧，它的大部分是元朝江浙行省的；說它是省界調整吧，其前身又沒有固定的地域。所以，我們必須界定一個學術界尚無明確定義的概念，即鄰壤切塊式設省與省界調整之間的區別。像元朝河南江北行省、明朝貴州布政使司，歸為鄰壤切塊式設省，學者們恐無疑義；但像明朝南直隸那樣，就不好說。在學術界尚無明確的府州數量標準來劃定鄰壤切塊式設省與省界調整之間區別的情況下，筆者提議設立這樣的標準：析自3個或3個以上不同省級政區而成立的新省，自然應被視作鄰壤切塊式設省；析自兩省的某新省省域內統縣政區的數量中，若來源於原同一省的統縣政區的最大數量少於或等於2／3的，可視為鄰壤切塊式設省；若來源於原同一省的統縣政區的數量多於2／3的，則應視作以此為主體而進行的省界調整。依此標準來衡量，明南直隸的設置應為鄰壤切塊式。

河南布政使司統轄的9個府州中，開封、河南、歸德、汝寧、南陽5府加上汝州直隸州原屬元朝河南江北行省，懷慶、衛輝、彰德3府原屬元朝中書省，與南直隸一樣，也是2／3的統縣政區切自一省、1／3統縣政區切自另一省，因而明朝河南布政使司的設置也應是鄰壤切塊式。

湖廣布政使司統轄的17個府州中，武昌、漢陽、岳州、長沙、常德、衡州、永州、寶慶、辰州9府，郴州、靖州原屬元朝湖廣行省，黃州、承天、德安、荊州、襄陽、鄖陽6府原屬元朝河南江北行省，結果來源於原同一省的統縣政區的最大數量(11府州)只佔總數的64.7％，沒超過2／3，應為鄰壤切塊式。

廣東布政使司統轄的11府州由元朝江西行省轄域的廣州、肇慶、韶州、南雄、惠州、潮州6府，羅定直隸州和原屬元朝湖廣行省轄域內的高州、雷州、廉州、瓊州4府組成，結果來源於同一省的府州最多也只佔63.6％，低於2／3的標準，也只能視為「鄰壤切塊式」。

(三)清朝以來省級政區變動的模式

清承明制，無所更張，只是順治初年將南直隸改為江南省，北直隸去「北」而為直隸省。康熙初年將湖廣、陝西、江南三省各一分為二，於是明朝十五省演變為清朝的內地十八省之制。(關於清初湖廣、陝西、江南三省各一分為二的時間,學術界爭議頗為激烈。因清朝期間分省時間的早晚不影響本文的分析,所以採用傳統的康熙六年分省說。)此制自康熙六年(1667年)起，一直沿用了兩百餘年，至光緒九年(1883年)始於新疆設省，兩年後以福建省的台灣府單獨建立台灣省。光緒三十三年(1907年)奉天、吉林、黑龍江建省，於是清末有23個省。清代新設的省除新疆、奉天、吉林、黑龍江4個省系邊疆開發成熟而設之外，湖北、湖南、陝西、甘肅、江蘇、安徽、台灣7個省均為省內分家式設省，而沒有鄰壤切塊式設立的新省。較大的省界調整是雍正六年(1741年)將遵義府從四川劃屬貴州等舉動。

中華民國北洋政府初年，高層政區因襲清末之制，設23個省，改各省總督、巡撫為都督。當時除台灣省為日本佔領外，實際上有22個省。1914年4月，從四川析出川邊特別區(治康定)；7月，在清末擬設省的熱河、察哈爾、綏遠三地區，設置了相當於省級的熱河特別行政區(治承德)、察哈爾特別行政區(借治萬全)和綏遠特別行政區(治歸綏)，8月阿爾泰辦事大臣轄區改設為阿爾泰地方，直屬中央(至1919年改屬新疆)，10月，順天府改制，原轄區域設置京兆地方。1924年，蘇聯歸還原沙俄所佔中東鐵路沿線地方行政權，即沿鐵路兩側各15公里範圍，設置「東省特別行政區」(相當於省級)，主管機關駐哈爾濱。

中華民國南京政府前期，全國仍為23個省(其中台灣為日本所佔)，還有熱河、察哈爾、綏遠、川邊、東省五個特別政區和京兆、外蒙古、西藏三個地方，以及寧夏、青海兩個地區，共33個省級政區。1928年8月，直隸改名河北，奉天改名遼寧。1928年9月，撤銷熱河、察哈爾、綏遠三個特別行政區，分別設置了熱河省、察哈爾省、綏遠省，同時撤銷川邊特別行政區，設置西康省，但當時暫未實行，至1935年設西康建省委員會於雅安。1928年11月，青海、寧夏建省。至此，全國有29個省和外蒙古、西藏兩個地方。新建的6個省中，熱河省轄原直隸熱河道和內蒙古卓索圖、昭烏達二盟20個旗，察哈爾省轄原直隸口北道和內蒙古錨林郭勒盟18個旗，綏遠省轄原直隸歸綏道和內蒙古烏蘭察布、伊克昭二盟19個旗，西康省轄原四川省雅州府以西和西藏喀木地區，這4個省都屬鄰壤切塊式設省；青海屬邊疆開發成熟式設省；只有寧夏才是省內分家式設省(系從甘肅省析出)。

南京政府後期，日本戰敗，中國收復台灣省；日本傀儡政權偽滿洲國瓦解，1945年將原東北三省改置為遼寧、安東、遼北、吉林、松江、合江、黑龍江、嫩江、興安九省，同時撤銷東省特別行政區。東北九省中，只有合江省為鄰壤切塊式設省(系划出原黑龍江、吉林兩省的松花江下游地區而設)，遼寧、安東、遼北、吉林、松江、黑龍江、嫩江、興安8省均為省內分家式設省。需要補充的是，民國年間所有與省平級的城市型政區如特別市、院轄市、直轄市。都是從一省之內分設的(即以省內分家式設市)。

中華人民共和國成立之初，百廢待興，設置了平原、旅大等省和省級行署區，又析置和沿用了許多直轄市，致使省級政區最多時達到了53個。以後陸續撤銷了一批省、直轄市，井將新疆、西藏、內蒙古、廣西、寧夏五個省級政區改建為民族自治區。因此，20世紀七八十年代，我國政區穩定為22個省、5個自治區、3個直轄市。1988年海南建省，1997年4月重慶成立直轄市，同年7月成立香港特別行政區，1999年12月成立澳門特別行政區，遂使我國在21世紀初擁有34個省級政區。

二、分析與討論

如果使用筆者上述概括的三種分省模式來總結中國歷史上的分省舉措，可以得到以下結果：從縱向來說，自元初以來至20世紀40年代末的670年間，以省內分家式設省的有29個(內陝、甘二省元、清兩代重複，20世紀40年代的黑、吉、遼三省與清末東北三省名同實異)，占析省總數45個的64.4％；以鄰壤切塊式設置的省級政區有11個，占析省總數45個的24.4％；以邊疆開發成熟式設省的有5個。占析省總數45個的11.1％。從橫向說，元朝以省內分家式設省的有6個，占元朝析省總數7個的85.7％；明朝以省內分家式設省的有7個，占明朝析省總數12個的58.3％；清朝以省內分家式設省的有7個，占清朝析省總數11個的63.6％；民國時期以省內分家式設省的有9個朝代也均以省內分家式析置的省份居多(以上計算均不計入元朝江浙行省)。因此，筆者得出這樣的結論：中國歷代的析省模式實際上以省內分個，占析省總數15個的60.0％。可見，歷史上各個朝代也均以省內分家式析置的省份居多(以上計算均不計入元朝江浙行省)。因此,筆者得出這樣的結論:中國歷代的析省模式實際上以省內分家式為主。詳見表2。

表2 歷代分省模式

外國行政區劃的經驗也可供我們參考。周定國先生將20世紀50年代以來世界各國一級政區(即高層政區)的變更情況歸納為七種模式：(1)由個別省(區)析置的模式，(2)經全面調整而重新組合的模式，(3)行政區數量驟增的模式，(4)完全恢復舊的行政區劃模式，(5)由經濟規劃區演變的模式，(6)由民族語言區演變的模式；(7)具有政治目的的設置模式。(7)筆者據此比照中國歷史進行分析，第二、第四、第五種模式在中國歷史上根本就不存在，第三種模式只有在中國歷史上分裂動蕩的魏晉南北朝、五代十國時期才有過，第六、第七種模式在中國雖然不同程度地存在過，但顯然不佔主導地位，故實以第一種模式為主。周氏在文中也強調：「在世界各國行政區劃變化中，一個國家個別省區析置而建立l—2個新的省區，這是最普通、最常見的行政區劃變更」，並舉例寫道：「1979年1月，瑞士汝拉地區從伯爾尼州析置，正式成為瑞士聯邦的第23州，巴西為改進行政管理於1982年將馬托格羅索州南部析出，設南馬托格羅索州，1985年(巴西)又將戈亞斯州北部划出，另設托坎廷斯州；越南於1989年6月將義平省析置為廣義省和平定省，將富慶省析量為富安省和慶和省。將賓士天省析置為廣平省、廣治省和承天一順化省。以上這類析置例子很多。」〖7〗可見，從世界各國一級政區(即高層政區)的析置來看，內部分家模式是最為主要的一種，與中國歷史上的主要析省模式完全一致。

綜觀歷代析省之成敗，陝西、四川、甘肅、河北(系1928年8月直隸之改名)、山東、山西、浙江、福建、江西、廣西、湖南、湖北、江蘇、安徽、台灣、寧夏16省均是以省內分家方式析置的(20世紀40年代黑、吉、遼三省與清末東北三省名同實異，故不計入)，一直沿用至今，占元、明、清、民國四代這類省級政區總數的55.2％，13省則被並廢；而在以諸省鄰接地帶切塊設置的11個省級政區中，僅貴州、河南、廣東三省沿用至今，占這類省級政區總數的27.3％，其餘8省則被析、並、廢，因邊疆開發成熟而設置的5個省，則全部沿用至今(只是奉天省改稱遼寧省)。因此，從實際效果來說，邊疆開發成熟模式最為有效(可惜總共只有五例)，省內分家模式優於鄰壤切塊模式。

三、結論

綜上所述，無論中、外，高層政區的析置模式均以內部分家式為主。中國歷代由省內分家而設的省級政區的生存率，要比由鄰省接壤地帶切出新設省級政區的生存率高出一倍以上。而且，本文設定的鄰壤切塊式標準是比較寬的，將明初廣袈、河南的設省也計入了該類，否則這兩種模式的差距還要大。因此，如果說歷史經驗值得後人借鑒的話，那麼在今後的省區劃小工作中應該更多地考慮省內分家模式，將現有省區一分為二或一分為三，這樣往往較易於實行，海南設省、重慶從四川分出來的成功事例就是明證。而採用由相鄰兩省或兩省以上接壤地區析出新省的模式則須慎重，一定要選擇既有歷史淵源、又有現實基礎的地區進行。

並且，專就鄰壤切塊式析省而言，元、明、清、民國歷史上的析省實例只有11例，其中南直隸、河南、湖廣、廣東、熱河、察哈爾、綏遠、西康、合江9省均析自原先兩省，只有元朝的河南江北行省、明貴州省析自原先三省，而迄今尚無由四省析置者。這說明即使在採用鄰壤切塊式析省時，也應以析自兩省者為主，一般不要從三省析出（1949年8月分原河南、河北、山東三省各一部分地區在新鄉市設立,至1952年11月即行撤銷的平原省,就是一個失敗的例子。），更不宜從四個省份的鄰接地帶划出來組建一個新省（例如,有學者主張從江蘇、安徽、山東、河南四省鄰接地帶划出,設立新省。）。那是史無前例的，是要冒很大風險的。

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