劉鳳云：清代督撫與地方官的選用

在清一代，官吏的銓選和除授例歸中央，為吏部之責，然而，總督與巡撫作為地方一級的最高長官亦參予銓政。他們以保舉和題補的形式，向朝廷薦舉人才，升調屬吏。因而，清代的地方官有相當一部分是由督撫選用的。這是清代文官制度發展過程中的產物，也是清代官僚制度的一個特徵。

督撫管轄的屬吏，除藩臬二司外，主要為道府以下的中下級官員，即從正四品至未入流，除道員而外，他們分別隸屬府、州、縣三級衙門中，由正印官、佐貳官和教職人員組成。有人作過統計，清代官員的總數，「京省大小之職，不啻二萬有奇」，［］而督撫所轄的地方官約佔６０％，其中州縣一級的官員約有九千餘人。［］州縣官當屬於督撫有權選用的一級官員，即便督撫只掌握這部分人中三分之一的題補權，其銓選許可權亦相當可觀。本文擬從銓選制度入手，通過督撫對地方官的選用，探討其在國家機器運轉過程中的職能和作用，以再現清代官僚政治的一個方面。不當之處，祈望指正。

一

清代督撫參予選官的最初形式是保舉。即督撫以保人的身分，向朝廷薦舉某人出任某官。

眾所周知，這種以保舉選官的方式並非清代獨創，自秦漢以來，歷代間行，只是到了清代，逐漸制度化，且於「科舉取士之外，薦舉一途，得人稱盛」。［］

自順治初年，清朝便開始實行保舉制。其時，滿族統治者入關伊始，急需各方面的統治人才，科舉考試遠遠無法滿足其求賢若渴的局面。於是，「首廣羅賢才」，「乃詔廷臣各舉所知。」［］督撫作為朝廷大臣由此取得保舉官員的權力與資格。當時，保人只須向朝廷題名、並被保人的履歷，至於才品如何，社會地位與身分怎樣，則無須過多考慮。但由於立法過寬，出現了濫舉的現象，且所舉多明季舊吏，不得肥遁隱逸之名士，清廷遂定保舉連坐之法。規定，得人者賞，舉人不當者，受連坐處分。可見，最初的保舉還比較混亂，實行保舉的目的主要在於收攬人心，解決由科舉取士得人不足的矛盾。

由督撫保舉屬員，並形成制度，始於順治末年。據《清史稿》記載：「自順治十八年，停差巡按，乃定各省巡撫薦舉方面有司、佐貳、教官員額。」［］總督則與巡撫類同。保舉的範圍被限定在所轄府州縣三級衙門的正印、佐雜和教職人員內。初制，督撫兩年薦舉一次，於升遷離任時再舉一次，旋即，令督撫每年一薦舉。所舉員額，大省不得超過十人，小省限三四人。而後，又改一年一舉為兩年一舉。由此，督撫保舉屬員與三年一次的大計卓異並行，成為常制。所謂「蓋薦舉之典，外行卓異保薦，內興京察，相輔而行。」［］此外，由知縣行取科道，亦少不得督撫保舉。

當時，督撫以薦舉人才為職守，奉行不殆。如康熙二十一年，以廉能第一聞名的直隸巡撫于成龍在遷兩江總督前，一次保舉直隸守道董秉忠、通州知州于成龍、南路通判陳大棟、柏鄉知縣邵嗣堯、阜成知縣王燮、高陽知縣孫宏業、霸州州判衛濟賢七人。適逢江寧知府缺出，奉詔命以通州知州于成龍升補。［］

除了這種按例舉行的常舉之外，皇帝還經常頒發諭旨，命督撫「特舉」。如順治「十二年，以直隸保定、河間，江南江寧、淮、揚、蘇、松、常、鎮，浙江杭、嘉、湖、紹等三十府地方緊要，詔京外堂官、督、撫各舉一人備簡，不次擢用。」［］又如，康熙四十年十月，諭令內閣移文總督郭琇、張鵬翮、桑額、華顯，巡撫彭鵬、李光地、噶禮、徐潮等保舉屬吏，曰：「凡伊等所屬道員以下、知縣以上官員，有實心惠愛民生居官清廉者，雖有詿誤降罰，俱不必論，著各具折開送內閣。其別省官員內有伊等所灼知者，即越省亦著列名奏聞。」［］這種臨時賦命的特舉，被時人稱為，「此又擇人而畀以薦舉之權者。」［］

雍正、乾隆以後，由督撫保舉所屬地方官更為皇帝所提倡，所謂「世宗御極，屢詔京外大臣薦舉道、府、同、通、州、縣」，敕總督保舉三員，巡撫保舉二員。「乾隆間，歷行保薦之法，司道、郡守，多由此選。」［］而且，有明舉和密舉之別。明舉，是督撫以題本的形式保舉屬員，通過各級行政衙門上達皇帝。密舉，則是督撫親書密折直接具奏皇帝。

雍正時，隨著密折制度的廣泛推行，督撫密舉更加普遍。雍正皇帝常常指示他所信任的官員用密折保舉或題補官員。如雍正元年三月，他諭令赴任湖廣總督的楊宗仁說：「湖南湖北兩省屬員內，……如遇有為有守賢能之員，即行越格保題。」「其守令中，或有人地不相宜者，因材器使，更繁調簡，原屬善舉，徑具密摺奏請，朕即飭部准行。」［］在雍正皇帝的倡導下，督撫凡遇越級升署，隔省題官，武職調文職等情況，均使用密折。正如廣東巡撫楊文乾所說：「臣所有一二深知之員與例不合，已經另折密奏。」［］足見，密舉已經成為當時督撫保舉屬員的主要形式，幾乎完全取代明舉。但時隔未久，便因密舉中挾私妄奏之事較多，復行明舉，以明舉與密舉並用。當時，有人針對保舉中所發生的各種舞弊事件，論奏此法不妥，而雍正卻不以為然。他說：「朕近有旨，令爾（督撫）等將賢能之員預保送京引見，遇有人地相宜缺出，再密摺奏請，此事最善。」［］所以，「時明薦密保，更進迭用。」［］乾隆即位以後，仍然沿用此制。乾隆二年，以道府要職，令督撫藩臬各密舉一二人，次年又命露章明薦。

隨著保舉選官制度化，保舉制與官員的仕途聯繫得更加緊密，督撫在保舉中的作用亦愈益突出。如康熙六年朝廷規定：生員、例監、吏員出身的官員，須經堂官、督撫保舉，方許升京官及正印官。［］又如，乾隆四年議准，「在外官員，如薦舉卓異一次，及督撫指缺保題升用正印官一次者，准其以保舉註冊，與應升京官及外任正印官人員一同較俸，照常升轉，不必復行保舉。」［］也就是說，在地方上，沒有科舉功名的下級官員，只有得到督撫的保舉，才能改變出身的先天不足，出任京官和外任正印官。佐貳雜職人員，亦只有被舉卓異，或被指缺保舉者，才能取得升遷正印的資格。如果是以捐貲得官的官員，於到任三年仍無人保舉，就將被視為劣員，隨時可能被其上級或同僚奏參開缺休致。足見，能否被督撫保舉，已經成為某些下級官僚在仕途上升遷的憑據，也是衡量其才守的標準。

除了下級官員，保舉對於其他有一定地位的中高級官員同樣重要，同樣與他們的仕宦生涯息息相關。康熙二十五年六月，吏部議補鴻臚寺卿員缺，擬以江南學道田雯升補。在討論過程中，持贊同意見的大學士明珠所提理由便是：漢大學士皆雲「田雯在江南作學道甚優，總督于成龍曾行保舉。」［］同年，知縣行取科道，在三十六人中由康熙皇帝欽定二十人。按照常規，應按考試名次先後取用。但「郭琇系湯斌舉薦者，居官實善。王焯繫於成龍舉者，居官亦善。」所以，雖名次不在二十名內，仍先於他人入選。［］

但被督撫保舉的屬員在整個地方官中實在是為數甚少，所謂「越次而選者，一省不過歲一人。」［］所以，保舉制在清代銓政中所產生的影響，遠不如由督撫指缺題人的題補制。需要指出的是，保舉制雖然通行整個清代，但自雍正以後，督撫保舉賢能已與題缺選官緊密地結合在一起。

二

題缺選官，即題補制，是督撫參予銓政的主要方式。督撫於所轄地方官出缺後，以題本或奏摺的形式，向朝廷題請由所屬現任官員中擇人補授。通常，地方官員出缺，有升署、調署、降職、革職、丁憂、病故、終養、告休等不同情況。凡屬在外由督撫遴選各缺，如果是丁憂、病故人員，由督撫題咨開缺之日起，於一個月內題咨調補。如果是緣事議降、議革、升任、調任、終養、告休等官，由吏部於每月二十日截限時，行文知照各省，各省督撫以接到部文之日起，一個月內照例題咨調補。

督撫題缺，在康熙年間即已出現。據《清實錄》記載：康熙三十八年九月，「吏部議復吏科給事中馬士芳疏言，楚粵黔蜀逼近苗穴，最稱難治，請將四省中，如黎平、茶陵、東川、平越等界連苗地府州縣員缺，令督撫於本省中揀選題補，應如所請」。［］可以看出，這並非督撫題缺的開始，但督撫所掌握的題缺許可權只限於個別地區。大約在康熙四十年以後，有關記載才逐漸多起來。如《起居注》載：康熙四十五年九月，「直隸巡撫趙弘燮題，三河縣知縣閻毅丁憂員缺請將知州孔毓璋調補，仍論其知州之俸升轉。」［］康熙五十三年，「川陝總督鄂海請以原任寧夏同知、今升雲南永北府知府王全臣就近調補平涼府知府，寧夏同知員缺，請將乾州知州白訥補授。」［］

當時，督撫不僅有指缺題人的權力，而且題補本身也已形成一些定例。如康熙五十四年三月，湖廣江夏縣知縣出缺，總督額倫特奏請以通山縣知縣金廷襄調補，被吏部以「查此缺非調補之缺」駁回，而額倫特也因「定例，凡以不應調補之缺具題調補者，將該督撫照徇庇例各降三級調用」，險些受到處分。［］

然而，作為一項制度來說，督撫題缺在康熙末年仍屬草創階段，而且，只限於個別省份和特殊的地區。所謂「調補舊例，原為江南、浙江等七省中錢糧難征之一百一十餘縣而設，又邊遠煙瘴地方必調補熟悉風土之員。」［］

雍正即位以後，出於鞏固統治的需要，十分注意地方官的使用，在指示督撫肅清吏治的同時，也給予他們更多的權力。因而，在雍正初年，由督撫題咨升調之缺逐漸增多。如雍正元年議准，河南、河內、山東、江南各省內沿河之三十七「州縣員缺，均令該督撫於本省現任州縣內遴選調補，三年俸滿保題升用。」［］雍正二年又議准，江南、浙江、山東、廣東省內，沿海之四十七「州縣員缺，均令該督撫於本省內揀選調補，」［］三年俸滿，擇優升轉。除沿河、沿海地區外，陝甘等省也增設了題調缺。如雍正五年議准「陝西赤金、靖逆、柳溝，及安西、歸德各廳衛所各官均作邊俸升轉，遇員缺，該督撫揀選具題調補。如在任五年，果能盡心供職，該督撫保題到日，即以應升之缺升用。」［］可見，督撫選用地方官的權力雖在不斷擴大，但題缺的範圍仍被限定在部分省份的個別地區，未及全國。

雍正六年，廣西巡撫金（原字釒加共）上疏奏請，將督撫題咨選員的題補制通行全國，得到命准。據乾隆朝的大臣們追述，「雍正六年，九卿議復廣西巡撫金（原字釒加共）條奏，將各省道府、同知、通判、州縣各缺，分別沖繁疲難，除道府請旨補授，其同知以下，四項、三項相兼者，於現任屬員內揀選調補。原恐初任之員貽誤地方，是以分別辦理」。［］但各省督撫最初的「辦理」，主要放在繁簡缺的劃定上。因「州縣缺分四項自此始，」［］而「從前所定繁簡未確，奉旨令各省督撫詳查據實具題。」［］直到雍正九年，這項制度才得以確立和實施。

據《大清會典事例》記載：雍正九年十二月「」［］這裡，清廷在對金（原字釒加共）於雍正六年所提建議進行肯定並重申的同時，又就督撫題補的範圍作了較明確的規定。其一，督撫所轄道府一級的官員，乃皇帝欽定之缺，不歸督撫選用。其二，各直省、包括沿海、沿河、苗疆、煙瘴等邊遠特殊地區，督撫以往的題補許可權不變，即「一切應行題補之缺，仍照舊例遵行。」［］這不僅意味著，督撫在這些省份對州縣一級官員的題補許可權不變，即已定道府官員的遴選權亦遵守成規。如雲南元江府等四府知府員缺，於雍正五年題准由督撫揀選題補，至是時仍歸督撫選用。其三，除上述地區外，在那些尚未實行題補制的省份，地方官缺將分為繁缺、簡缺，並以沖、繁、疲、難四項作為衡量繁簡缺的標準，由督撫詳查冊報。繁缺也即要缺。四項兼者為「最要」；三項次之，為「要」；二項又次之，為「中」；一項為「簡」，四項皆無為「最簡」。督撫先就所屬道府以下的同知、通判、知州、知縣等缺分別四項，其中，被列為最要缺和要缺的四項缺、三項缺為督撫調補之缺，待出缺後，由督撫於現任屬員中奏請調補。其餘二項缺、一項缺，以及並非沖繁疲難之最簡缺，悉歸部選，由每月大選或急選的月選官中產生。由此，地方官的選用大體分為三部分進行，即請旨簡授、吏部月選和督撫題補。所謂「所出之缺，有應在外題調、及請旨簡放、歸部銓選之不同。」［］督撫則掌握了州縣一級官員擇優、擇要的決定權。

但上述選官許可權的劃分，只是原則性的規定，往往會被各省因時因地奏準的特例而改變。如「乾隆三十七年定，道府各缺，如原系請旨簡放及部選之缺者，俱不準改為在外題調。至原系部選之缺，或因地方情形今昔不同，令該督撫隨時具題，准其改為請旨簡補註冊。」［］道府員缺的選用，自乾隆元年即分權予吏部，議准沖繁疲難四項、三項缺仍為請旨缺，二項、一項缺歸於吏部月分銓選。在進入乾隆中期以後，督撫便取得了根據地方情形變化，對部選之道府缺奏請改動的權力。而且，督撫所掌握的道府題缺，已由苗疆、沿海、煙瘴之省份擴大到其它各省。如乾隆二十九年，安西府知府改為題缺。［］乾隆三十三年，淮徐道「令該督揀選諳練河務者具題引見補授。」［］可見，督撫題補的許可權在不斷地擴大，至乾隆中後期，大多省份的督撫，逐漸取得了對道府一級官員的題補權。如嘉慶十年，皇帝在上諭中稱：「各省道府員缺，除請旨簡放外，其由部銓選及在外題調皆有定製。」［］

而督撫題補的範圍，還遠不止道府及其以下的正印官，各省的佐貳雜職及教職的遴選和試用，清廷也一併交予了督撫。雍正七年三月，廣東總督孔毓珣疏請將瓊山縣縣丞移駐海口，雍正皇帝當即命准，並頒旨說：「各省佐貳微員，有地方執掌緊要者，亦有新設新移正需料理者，必須於眾員中揀選才具稍優熟練事務之人方可勝任。著各省督撫將佐貳緊要之缺查明具奏，交與該部註冊，遇有缺出，該督撫揀選題請調補。如本省乏員，或將別省見任之員題補，或請旨揀選，永著為例。」［］雍正皇帝不僅以諭旨的形式，將各省佐貳要缺的題補權交與督撫，而且下令「永著為例」，不得更改。雍正十年，又進一步規定，應升知縣之佐貳官員，由吏部按俸次最深，任內無參罰案件者截取後，交由督撫察驗，選出年力才能可勝民牧之人，出具考語，給咨赴部，與月選官一同考試升選。［］

當然，清廷對督撫題缺是有嚴格控制的，並有法令制約。從官員選用的去向看，督撫題缺主要是本省，但也有京官和外省官。出任京官之途，在乾隆朝之前主要是知縣行取科道，帶有保舉的性質。出任外省官則多為要缺而又乏人之地。通常是外省督撫以需員奏准朝廷後，本省督撫奉旨揀選題補。如雍正九年正月，「甘肅巡撫許容疏言，甘肅省地方員缺衝要居多，且辦理軍需，俱須幹員，請於直隸、山東、河南、山西四省見任同知、通判、州縣內，令該督撫各揀發才具優長、辦事勤敏者五員，咨送來甘，委辦差使，遇有要缺，即行題補。得旨，著照所請行。山東見有賑恤之事，正須幹員經理，不必揀選咨送。」［］也就是說，督撫題補外省員缺，必須得到朝廷的命准。題補的主要許可權在本省。

就本省題缺而言，可分為升補和調補兩項。升補，是指地方官出缺後，督撫由低於此缺的官員中擇人補授。調補，則是同一級官員的橫向調動，多為由簡調繁，亦帶有升遷的性質。但無論升補還是調補，被題之地方官都須具備一定的條件，主要有兩項，一是須待俸滿，地方官升補須歷俸五年，調補須歷俸三年；二是不得有參罰案件。乾隆元年議准，凡題升題調人員有降級降職、革職留任、及承追督催停升徵收之案者，一律不準保題。由於官員們很難達到此標準，乾隆中期不得不為此項規定進行修改，定為地方官於任內有參罰案件在十項以上者，不準督撫保題。

此外，督撫在題缺時，還有一些必須注意的事項。如督撫將官員奏請升補，只准以應升之職題補，不準越級保題。又如「知縣題調要缺，准以奉旨前往、及曾任實缺候補，並進士即用人員酌量請補，其勞績保舉、初任候補人員，概不準請補。」再如，「首府首縣缺出，於通省正途人員內揀選。」［］而且，當地方官出缺之後，督撫還要依照題升、題調的先後序次具折保題。通常是，「應題缺出，先盡候補人員題補，無人，以應升人員題升，再無人，於現任人員內揀選調補。」

總之，在雍乾年間，隨著清朝封建專制統治的日趨鞏固，官僚政治制度亦日趨完備。由督撫指缺題人的題補制，便作為清代官吏銓選制度的重要組成部分被確立下來。它雖然是以吏部銓選的補充形式出現的，但其意義與作用卻不容忽視。

自明代以來，隨著科舉制度的發展，功名特權完全滲透到職官選舉中，進士幾乎佔據了中高級官員及下級官員中繁缺、要缺的全部或大部。明萬曆年間，為了杜絕銓選官吏中的行賄請託惡習，吏部尚書孫丕揚等又創立了掣籤法，即官吏候選人以掣籤定其任職的地區，而有資格參加掣籤的，只能是進士和經過考選的舉、貢、監的前三名。這樣，便把偏重功名的取士方法，又放到銓選過程中，並增加了平等競爭的原則。但如此一來，不僅非進士出身者被排斥在外，連進士中的傑出人才也很可能被埋沒在這聽天由命的掣籤中。

清代的銓選制度，則完全承襲了掣籤法，所謂「今乃以掣籤為典要，非特初授掣籤，候補亦掣籤，推升亦掣籤」，［］官吏的命運完全由掣籤而定，以致於埋沒人才的現象屢見不鮮。對此，有識之人於順治年間就疏陳其弊，康熙初年，「各省督撫郎廷佐等紛紛入告，不約而同，」亦就掣籤銓選提出了異議。［］

所以，雍正確立督撫題缺的外補制，可以說是清代官僚政治在其發展過程中的一次自我調節，也是對傳統銓選制度的一次重要改革。這是其一。

其二，外補制，或者說題補制的最大特點，是把各省道府以下官員的要缺、繁缺，完全交由熟悉地方事務的督撫控制和掌握。因而，當這些官缺空出之後，督撫便可將本省現任簡缺中經驗豐富、閱歷較深的同級官員橫向調補，由此產生的簡缺空位，再由沒有實際經驗的月選官補授。在這一過程中，「分發截取，則選繁缺由長官定之。」［］督撫不僅掌握了繁缺、要缺的擇人選員，而且督撫揀選的標準，也偏重於官員的才幹。如乾隆四十四年，直隸省三河縣知縣因病解任，總督周元理即奏請以監生捐納知縣的姚邁德調補，理由為姚邁德幹練有為，堪勝此要缺。而姚邁德所出之缺，仍請以監生捐納縣丞的趙廷（原字穴下加采）升補。［］足見總督周元理選官，並不重科舉功名。

總而言之，督撫題缺在一定程度上扭轉了以往以功名出身取人的弊端，使選官的重點轉向了官員的實際才能和為官經驗，官員的選拔，不再為循資遷轉的舊習所束縛。而督撫不僅可以借題缺之機對通省官員進行個別的調整，以達到「人地相宜」的用官準則，同時也可將饒有才幹之員薦於朝廷。雍正年間的李衛、田文鏡，乾隆年間的楊景素、李世傑等，以佐雜埌躋開府，成為政績卓著的封疆大吏，無疑是改革銓政，貫徹題補與保舉制的結果。而正因如此，督撫題補制始終為清朝統治者所倡導，終清一代未被廢黜。乾隆皇帝在其晚年曾經說過：「各省督撫奏請調補升署人員，有與例不符，經吏部議駁者，朕或因其人地實在相需，特降旨仍如該督撫所請行。」［］

三

清代重視保舉制，並將督撫題補納入地方官吏的銓選系統，從而給清代的封建官僚制度帶來新的生機，這是不容置疑的。然而，保舉制與題補制，從根本上說仍然屬於封建官僚政治的組成部分，所以，它不可避免地要產生官僚政治的流弊。而對地方官選舉具有重要影響的督撫題補制，弊病更多。

首先是督撫題缺選員條例不能如制實行。

清代對地方官升遷的條件規定得十分明確，一要俸滿三年或五年，二要參罰案件不超過十件。看起來要求似乎並不高，但實際上，「州縣升調各缺，難得合例人員。」對此，早在乾隆初年，即條例制定未久，便有不少言官和督撫紛紛上疏陳情，要求放寬地方官升遷標準，聲稱官員題補難以如例執行。當時，各省地方官的普遍狀況是，「俸滿者，才非幹練，幹練者歷俸未久。」於是，各省督撫多就州縣由簡調繁，請「不拘三年俸滿之例。」

乾隆皇帝鑒於要缺不得其人，原議年限又扦格難行的現狀，於十四年十一月命大學士、九卿等會議商討。經過朝廷大臣們的討論，得到這樣的答覆：「各省三年准調、五年准升之例，應照舊辦理。至員缺果繫緊要，非幹員不能勝任，而年例不符者，准該督撫將實在相需之處詳悉聲明，專摺奏聞。」［］此項決議，雖說意在維護原定的題補條例，升調官員之歷俸年限「應照舊辦理」。但是，由於准許督撫遇緊要員缺，可以以人地相需為由專摺奏請，便給原有的題缺條例打開了缺口。而後，督撫在升調屬員時，多以「年例未符」專折疏奏，相率成風。據《宮中檔乾隆朝奏摺》記載：在乾隆四十四年三月這一個月中，各省督撫有關題缺的奏摺約有１３件，其中，因歷俸未滿五年奏請升署、歷俸未滿三年奏請調署的專折，就有６件。此外，還有一件是將部選缺題請以試用候補人員補用。［］由此可見，由督撫題請升調的地方官，能夠符合原定歷俸年限的還不到５０％。

除歷俸年限的問題，「難得合例之員」外，還因為地方官中被參罰之人過多。嘉慶年間，曾任福建巡撫的汪志伊在其《敬陳吏治三事疏》中分析了福建省地方官的狀況。據他統計，「閩省知縣一缺，共六十二缺，除降革離任外，現在以錢糧處分應停升轉及命盜鹽課雜項處分在十案以上者，共三十九員；其甫經到任歷俸未滿者十三員；又部選題補等項尚未到任者十員。」［］三者加在一起，剛好是６２員。也就是說，閩省通省知縣官無一合例之員。而在這些未合例的人員當中，以受參罰者為最多。所以，汪志伊說：「往往出一應調應升之要缺，臣會同督臣及兩司公同揀選，擬以守法才優、官聲最著者升調。迨查核處分，輒以降級停升礙難辦理」。［］而在這些被參罰的官員當中，多半屬於因公處分，如汪志伊所說，「地方疲難，民情獷悍，任事多而罹難亦多。」［］所以，其中自然不乏才守兼優之人。然而，由於朝廷三令五申，「在十案以外，雖系能員，不準入於揀選」。「儻已逾十案，違例陳請，將該督撫請旨分別議處。」［］這樣，督撫遇屬員出缺而又合例乏人的情況，便只能以「年例未符」、即歷俸未滿之員專摺奏請。

其次是督撫濫舉濫題的現象十分嚴重。

督撫取得題官擇人的權力，便意味著他們可以把握地方官的政治生命和仕宦前程，特別是對州縣一級而言。這種利害攸關的上下級關係，更助長了封建官僚政治中無法杜絕的鑽營請託的弊病。

早在康熙年間，督撫借保舉之機，徇私舞弊。提拔私人之事就已屢見不鮮，康熙皇帝曾經在大學士議事時，揭穿某些督撫營私的伎倆。他訓斥說：「更有督撫所欲扶持之人，每歲暗中助銀，教彼掠取清名，不逾二三年，隨行薦舉，似此互相粉飾，釣譽沽名，實屬不肖之極。」［］然而，比起這種培值私人、沽名釣譽的行為，更為嚴重的問題是掩飾在其背後的行賄納賄。當時，令舉朝轟動的山西大（原字宓下加皿）縣知縣許晉賄調被參一案，行賄開銀至一萬數千兩之多。類似的情況，各省皆有。雍正元年，出任湖廣總督的楊宗仁上奏說：「臣查得從前湖廣州縣缺出，每多鑽營委署，上司貪其賄賂，不計地方遠近，任意批委，因受苞苴，曲為遮飾。」［］更有甚者，是督撫在題缺作弊時往往不擇手段，不計後果。比較典型的是，「以保題煙瘴邊缺為名，俾得速於升遷，仍將其人委署近地，展轉留滯，而本任竟屬虛懸，是以緊要之缺轉成閑曠之所。」雖經朝廷多次降旨申斥，也只是「州縣正印官不敢仍蹈故轍，而同知、通判等員則聞尚有借委署他處之名，不到本任，延至數年俸滿居然得以升遷者。」故而，雍正七年，皇帝頒詔嚴厲警告說：「此等弊端，甚有關係，嗣後著嚴行禁止。儻有應行署理之處，著該督撫就近差委，不得使屬員巧為規避之計。儻有仍前營私作弊者，經朕查出，定將該督撫並本員一併從重議處。」［］

然而，儘管朝廷屢屢誡飭，督撫中一意孤行，濫題濫舉的現象仍很嚴重。如乾隆年間，陝甘張掖縣知縣陶士麟告病，總督勒爾謹以崇信縣知縣陳澍奏請調補。然而，陳澍雖然有委署崇信縣知縣之名，卻未曾到任，被吏部以違例駁回。［］又如，貴州黎平府知府缺出，巡撫圖思德亦因題缺與例不合被駁。按制，黎平府系苗疆要缺，例應督撫題補。但圖思德先以歷俸未滿之普安州知州德永奏請升署，被吏部駁回、咨令另行揀補後，又以思州府知府高兆煌題調，而高兆煌仍系歷俸未滿之人。這其中固然有合例人員難尋的苦衷，但也不乏徇私作祟的隱情。

督撫利用題缺之便、任意安插私人的現象，至清後期更為嚴重。在嘉慶初年，曾出現了督撫題缺，不經咨部，任意擇人、高下其手的事件。五年，嘉慶皇帝再一次尖銳地指出：「朕聞近來，各省督撫於州縣缺分，往往計其肥瘠，輾轉調署，以致各州縣多非本缺。其中為公事通融者亦所時有，而上司愛憎所屬，為人擇缺者居多，勢必本缺署缺皆易生手，兩有貽誤，於吏治大有關係。此弊各省皆有，而廣東尤甚。」［］

但督撫濫題濫委的現象，並未因此而收斂。道光年間，皇帝又就州縣正印官不得濫委佐雜人員署理，多次發布諭令。如道光二年諭曰：「向來督撫以佐雜委署正印，止於季報冊內聲明，並不專咨報部，辦理未為周備。嗣後各督撫如有必須將佐雜委署州縣者，即將委署緣由詳細聲敘，隨時專咨報部，以憑查核。其有違例調署委署者，除不準行外，仍將該督撫奏請議處。」［］道光三十年又諭曰：州縣官「近日紛紛調署，雖云為缺擇人，恐其不免為人擇缺。一存調劑之見，便聞奔競之風。此種積習，於地方大有關係，至佐雜微員，遽令署理正印，尤易貽誤地方。著各直省督撫力加整頓，破除積習。……其有實在人地相需，必須調署委署者，務宜各按定例，秉公辦理，毋稍瞻徇，以杜夤緣而肅吏治。」［］可見，督撫心存玩易，任意保題私人的現象，始終沒能杜絕。

督撫濫題，卻屢禁不止。其原因從根本上說，仍是官僚政治的弊病。嘉慶皇帝說過這樣的話：「向來外省督撫往往因州縣員缺緊要，將與例未符人員專摺奏請升調。有發交部議，經部臣照例指駁、而朕仍准所請，並將該督撫處分寬免者。亦有不交部議，當即降旨准行者。此朕隨時斟酌，並非著為成例。」［］然而，人治的隨意性，必然沖淡了法制的嚴肅性。這些在皇帝看來「非著為成例」的例子，便成了督撫們的可援之例，違例題缺，形成故套。「明知部議必駁，部駁之後仍可邀准，而一經恩准，處分亦無不寬免。」［］在封建官僚制度下，人治永遠大於法制。

其三，督撫於題缺擇員時重才輕守，致貪酷者多得升遷。

御史賈允升在其《請除外省積弊六事疏》中，講到各省遴選官吏的弊症。他說：「上司保題考語，或雲才情練達，或雲辦事勤能，往往聲名平常之人，亦濫登薦牘。甚有甫經送部引見，而所屬百姓亦來京控告」。［］形成這種局面，大致緣於三種情況：一是某些督撫因簋（原字竹下加甫下加皿）不飭、婪索納賄，轉而為人曲飾通融，致庸才劣員得以躋入高位。二是，兩耳不聰，玩忽職守，為屬員的表象所迷惑。三是，相當一部分督撫在擇人時存在著嚴重的重才輕守思想。

按例，凡督撫所屬題缺，皆為沖繁疲難兼三兼四之繁缺、要缺，理當自簡缺中推舉，拔擢於練有為之人，督撫首先考慮的也當是堪勝其任的官吏。但封建官僚中，雖不乏練達的能吏，卻不多德才兼備之人，這就難免造成督撫在題缺時的顧此失彼，以致於升調官僚中被參劾者大有人在。如順治二十年，川陝總督金礪所薦布政使黃紀、興屯道僉事白士麟，「旋被巡按陝西御史王繼文特參貪污，贓私累累。」［］金礪被奉旨罰俸。同時，又有偏沅巡撫袁廊薦舉永興知縣周渾。然而，薦牘甫上，便有士民執詞赴訴，以致袁廓不得不始薦繼參，具題檢舉周渾，發其「縱蠹」等事。其事皆發生在順治詔令督撫薦舉屬員之始。

而後，康熙年間，隨著保舉制的盛行，某些督撫的擇人許可權發展到題缺選官，可以就所屬州縣官中廉能並著者破格請調。然而，督撫中「有秉公而調者，即有徇私而調者。」凡假公濟私者，「皆借整治地方為名，簡拔賢能為說。既不拘歷俸之深淺，復不論參罰之有無，巧為朦朧，意成捷徑。」［］一經選用，即刻敗露。比較典型的，有山東歷城縣知縣管承寵、江西南昌縣知縣王廷對等，均在由簡調繁後，或以貪污索賄革職，或以虧空錢糧被參。［］

雍正以後，特別是乾隆年間，在被督撫題調升補的官員中，因貪酷、虧空被參革的案例更是屢見不鮮。尤其是倉儲虧空案。如乾隆五十一年，浙江學政竇光鼐疏參浙省十一府七十餘州縣，多有錢糧虧空之情。浙江為錢糧徵收重地，而作為州縣繁簡缺的劃分，首先是根據錢糧之多寡而定。所以，就地區而言，華中、華南各省幾乎都是繁缺。浙江正是繁缺最多的省份之一。竇光鼐還特別指出，嘉興府屬之永嘉、海鹽二縣、溫州府之平陽縣虧空尤多，三縣缺額逾三十萬餘。其中，平陽縣知縣黃梅為彌補虧空，肆行借谷派捐等侵漁之事，「以小民之脂膏，肥其欲壑，婪索不下二十餘萬」。［］可見，在這些出任要缺的能吏中，貪墨者遠遠多於廉潔者。

綜言之，督撫作為一省的最高長官，不僅負有察吏之責，而且具有題缺擇人的權力，由此決定了督撫與地方吏治的關係非淺。清人有過這樣的評論，「督撫之賢否，視其所舉而了如矣。」「吏治不清皆由舉劾不當」。雍正皇帝也認為：「遴選屬僚之賢能者，委任得宜，則振綱飭紀。」［］因而，研究清代地方吏治，便必須注重督撫的選官職能與作用。

《清經世文編》卷１７，吏政三，儲方慶《銓政》。

據《清史稿·職官志》統計。

《清史稿》卷１０９。

王慶云：《石渠余紀》卷１，紀薦舉。

《清史稿》卷２７７，于成龍傳。

《清史稿》卷１１０。

《清聖祖實錄》卷２０６，第１１—１２頁；卷１９５，第５頁；卷２１５，第３頁。

《雍正硃批諭旨》第２冊，２１頁；第４冊，６３頁；第４冊，６３頁；第２冊，２６頁。

《大清會典事例》卷７１。

《康熙起居注》第２冊，１５０３頁；第２冊，１５５６頁；第３冊，２０１４頁；第３冊，２１０５頁；第３冊，２１５９頁。

《清經世文編》卷１７，吏政三，陸隴其《選政策》。

《清經世文編》卷２０，吏政六，田從典《請禁濫調疏》。

《大清會典事例》卷６３。

《大清會典事例》卷６５。

《大清會典事例》卷６６。

《清高宗實錄》卷２８９，第１６頁。

《清史稿》卷２９２，金（原字釒加共）。

《大清會典事例》卷６１。

《清世宗實錄》卷１１３，第１５頁；卷７９，第９頁；卷１０２，第１３頁；卷８１，第１８頁；卷３，第２頁。

《大清會典事例》卷５９。

《大清會典事例》卷６４。

《清經世文編》卷１７，吏政三，任源祥《銓法》。

《宮中檔乾隆朝奏摺》４７輯。

《清高宗實錄》卷３５２，第１０頁；卷１２６１，第３６頁。

《清經世文編》卷１６，吏政二，汪志伊《敬陳吏治三事疏》。

《清經世文編》卷１６，吏政二，賈允升《請除外省積弊六事疏》。

《清經世文編》卷１９，吏政五，王命岳《論吏治不清皆由舉劾不當疏》。＊

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