為抵禦滿清，山東設兩巡撫，分轄東西六府
明朝一省之長官是互不統屬的三個地方機構承宣布政使司、都指揮使司和提刑按察使司的長官，三司長官分別是布政使、都指揮使、按察使，同為封疆大吏，分管政、軍、刑。
但是三司分立的弊端很快就顯現了出來，事權不一、運轉不靈、效率低下，而且明朝各地時有農民起義之類的突發事件，三權分治不便於應付突發事件，於是中央派遣官員協調地方的權力機構、治理地方顯得十分必要。宣德之後便在各地常設巡撫以統一事權，管理地方。「國朝設布政以統治列郡，設都司以總諸衛之兵。慮二司之比周也，又設按察司以糾之，以三司之頡頑也。又遣御史以按之。近以四方多事，又遣都御史以巡撫之。皆因時制宜，經國安民制大略也。」
當時全國十三行省分置十三省級巡撫，幾乎就是全省最高的軍政長官，比如山東巡撫；而在一些重要的戰區，也會設置巡撫，比如登萊巡撫。也就是說，在山東共設置了兩位巡撫，登萊巡撫開始時只管轄登州、萊州二府，後來青州府也劃歸登萊巡撫管轄，山東一個布政使區六府也就分成了兩個巡撫轄區，東三府歸登萊巡撫，西三府歸山東巡撫管。
山東巡撫是為了統一三司事權而設置，那麼登萊巡撫又是因為什麼設置的呢？說起來，登萊巡撫的設立，與明末特殊的歷史環境和登、萊地區的海防戰略地位密不可分的。
明萬曆四十四年(1616年)，隨著後金政權的興起，明朝與後金之間在遼東地區展開激烈的戰爭。明天啟元年(1621年)三月，努爾哈赤率軍先後攻佔了瀋陽、遼陽，不久，又奪取了鎮江(今丹東市)、海州、蓋州、復州、金州等七十餘城池，佔領了包括旅順口外的一些島嶼。
此後，後金除了能夠從陸上威脅明朝外，還能從海路進攻明朝腹里，即經略王在晉所言:「南衛未失之先，海，我之海也。金、復、海、蓋陷，而大海之險我與賊共之。賊常覘我之往，我不能禁賊之來。」
當此危難之際，明熹宗重新起用熊廷弼為遼東經略。熊廷弼上任後在海防上提議建立以山東登州和萊州為中心，以天津和朝鮮為左右兩翼的海上防禦體系，「三方建置，須聯絡朝鮮……我使臣即權駐義州，控制聯絡，俾與登、萊聲息相通，於事有濟。」熊經略持此議就是看出了登萊戰略位置的重要性。
登萊三面環海，與遼東半島隔海相望。登萊以北，海島蜿蜒，星羅棋布，既是通往天津、遼東半島和朝鮮的交通要道，又是拱衛京師的海防門戶。後金佔領遼東半島後，山東巡撫趙彥就指出登萊的重要性說：「賊由蓋州而絕糧道，在登州相望一水，三日可到，再或由旅順而繞登州，止半日之程耳。登萊危急不啻然眉已! ……今廟堂之上，止知遼左，不守薊門。天津逼近奴酋，有剝膚之患，不知登萊盈盈一水，我可以運糧，酋即可以窺犯，既無重關之險，又無大兵之防，其關係國家安危不在山海下也。」
於是，天啟元年明朝設立登萊巡撫，登萊巡撫官署設在登州府城內，任命陶朗先為都察院右僉都御史，贊理登、萊等處軍務，登萊遂成為明末的一個軍事重鎮。
當時，登萊巡撫轄區除登州、萊州外，從軍事防禦角度講，遼東沿海諸島亦屬於登萊巡撫管轄。天啟二年（1622年），遼東重地寧遠失守，遼東巡撫王化貞敗績，其所轄遼東沿海諸島歸屬登萊巡撫。王化貞的下屬毛文龍招集沿海諸島逃亡的漢人繼續襲擾牽制後金，駐地在東江（即皮島，今屬朝鮮，又名皮島鎮），即當時有名的東江鎮。「牽制帝國者，朝鮮也；聯屬朝鮮者，毛鎮也；駕馭毛鎮者，登撫也。」
天啟七年（1627年），山東巡撫所轄的青州府又劃歸登萊巡撫。登萊巡撫的轄區覆蓋了整個山東半島，並北至遼東沿海諸島及其海域，面積相當于山東省全省。
當然，嚴格講，登萊巡撫與一般意義上的巡撫還是有區別的。登萊巡撫的設立主要基於戰備需要，是應急而設，其職責主要是贊理登萊兩府和遼東沿海諸島的軍務，地方民政事務主要由登、萊、青三府負責，登萊巡撫給予協調、統籌，一併歸屬於山東巡撫。即登萊巡撫只管軍務，不管行政，只能都督三府諸軍事，不是管民之刺史。
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