【每周鑒讀·第13期】牛新春 | 美國的中東政策:延續與變化

原標題：【每周鑒讀·第13期】牛新春 | 美國的中東政策:延續與變化

作者：牛新春（中國現代國際關係研究院中東所所長）

文章來源：《當代世界》2018年第3期

正文

中東戰略是美國全球戰略的組成部分。以2017年以來美國在中東實際採取的行動為視角，可以看出美國戰略收縮的態勢未變，「輕足跡」的戰略路徑未變，真正變化的是特朗普政府的行事風格。特朗普魯莽的政策風格必然會惡化中東地區形勢，使矛盾更加複雜，解決起來更加困難。

特朗普入主白宮已經一年有餘，但是美國中東政策仍然是一團迷霧，令全球中東問題觀察家一直處於爭論、困惑、迷茫之中。美國中東政策之所以讓人感覺似在霧裡看花，主要原因是其本身由多種矛盾構成，不同的人看到的主要矛盾不一樣，矛盾的主要方面也不同。特朗普說的和做的之間有矛盾，白宮政策與國務院、國防部政策之間有矛盾，總體政策和局部政策之間有矛盾，政策目標和政策手段之間也有矛盾。本文試圖越過這些矛盾，不管美國說了什麼，不管美國政府部門的不同意見，不管美國的目標是什麼，僅以2017年以來美國在中東實際採取的行動為視角，分析美國中東政策的變與不變。

戰略收縮的態勢未變

中東戰略是美國全球戰略的組成部分，服務於和服從於全球戰略。從歷史視角看，美國中東戰略同全球戰略的變化基本同頻。冷戰時期，美蘇兩極對抗是國際格局的主要特徵。當時，美蘇兩國都在中東尋找、支持代理人，通過代理人爭奪影響力，但是雙方謹慎地避免直接捲入，擔心引發超級大國之間的直接對抗。冷戰結束後，美國一家獨大，成為全球唯一超級大國，進入一個非常短暫的「單極時刻」。美國自信心與自滿心態急劇上升，其全球戰略相應進入擴張時期。期間，美國在歐洲向東擴大北約，全面重返亞洲，在中東發動兩場大規模戰爭。然而，美國陷入了阿富汗、伊拉克兩場戰爭的泥潭，遭受越南戰爭以來最大的戰略挫折。2008年爆發的國際金融危機則嚴重打擊了美國的經濟自信心，令「華盛頓共識」破產。從此，美國全球戰略亦進入收縮時期。奧巴馬被認為是繼艾森豪威爾、尼克松之後美國第三位實施「戰略收縮」的總統。

2002年，《美國國家安全戰略報告》指出,美國在全球擁有史無前例的、無可匹敵的實力和影響力,美國國家安全戰略的基礎是具有美國特色的國際主義,是美國價值觀和國家利益的結合；美國國家安全戰略的目標不僅是讓世界更安全,而且要讓世界更美好,實現這個目標的途徑就是經濟政治自由、尊重人權與和平的國家間關係。顯然，這是一個非常外向、極具野心的國家安全戰略。2010年，《美國國家安全戰略報告》對美國全球戰略的界定為：美國要追求一個民族復興和全球領導地位的戰略,即重塑美國實力和影響力的基礎,而第一步必須從國內開始。對於美國這樣一個全球性大國而言,這是一個非常內向型的全球戰略。2017年，《美國國家安全戰略報告》說，把美國人民的安全、利益和幸福放在首位，實施有原則的現實主義，恢復美國經濟、重建軍隊、保衛邊境、維護主權和推廣價值觀。這個全球戰略不僅仍然是內向型的，而且同2010年的全球戰略相比，甚至帶有一些孤立主義色彩。

回顧第二次世界大戰以來美國的中東戰略，其起伏節奏基本上同美國全球戰略同步。1956年蘇伊士運河戰爭後，美國取代英法成為西方世界在中東的主要玩家。冷戰期間，中東是美蘇爭奪的重要舞台，但是美國並未直接、大規模地捲入中東衝突，而是長期實施離岸平衡政策。不論是1956年蘇伊士運河戰爭、1970年黑色九月事件，還是1973年阿以戰爭，美國都積極調停，避免戰爭擴大。在阿以戰爭、兩伊戰爭中，美國偏袒以色列、伊拉克，卻從未直接參与戰爭。然而，1991年爆發的海灣戰爭徹底改變了美國的中東戰略。海灣戰爭期間，美國派出53萬人大軍，直接參加戰爭，把伊拉克軍隊趕出科威特。從此，美國中東政策從離岸平衡轉變為大規模干預。2003年伊拉克戰爭期間，美國軍隊直接入侵伊拉克，推翻薩達姆政權，對伊全國實施軍事管制。在2011年美國撤軍前，美軍在伊拉克長期維持10萬人左右的駐軍規模，這是美國大規模干預戰略的巔峰。2008年民主黨人奧巴馬當選總統，2011年美國從伊拉克全面撤軍，此後美國在中東進入戰略收縮時期。

戰略收縮體現在戰略目標上，冷戰結束以來美國中東戰略目標包括：能源安全、反恐、防止大規模殺傷性武器擴散、盟國安全和促進民主。特別是2001年之後，美國把推廣民主作為中東戰略的重要組成部分，「民主化」既是改造中東國家、塑造中東局勢的基本手段，本身也是目標。2013年9月，奧巴馬在聯合國大會上指出，反恐、能源、盟國安全和防範大規模殺傷性武器擴散是美國在中東的四大核心利益，首次公開把「民主化」目標排除在外，引起國際社會廣泛關注。2017年特朗普的《美國國家安全戰略報告》提出，美國的目標是「中東不能成為恐怖分子的庇護所，中東不能被一個敵對大國控制，中東是能源安全的組成部分」。美國公開把「民主化」從戰略報告中刪除，不再強調從內部改造中東國家。美國政治學家亨廷頓把美國政治意識形態劃分為四個循環階段：道德主義、犬儒主義、自滿和偽善。奧巴馬政府後期，美國已經進入偽善時代,美國對價值觀的追求熱情依然很高,但是缺乏實質性行為和投入,言行不一。特朗普時代，美國連偽善也不要了，進入了犬儒主義時代。在盟國關係上，2017年《美國國家安全戰略報告》把保護盟國安全改為不允許「中東被一個敵對大國控制」。從一定程度上看，這回歸了冷戰時期的離岸平衡政策。

更重要的是，戰略收縮體現在美國的責任上，特朗普政府繼續為美國中東政策「減負」。反恐仍然是美國中東政策的核心目標，但是美國反恐的目標大大壓縮。布希政府時期，美國承諾哪裡有恐怖主義，美國就去哪裡反恐，不僅如此，美國還要通過民主和經濟改革手段剷除恐怖主義的根源。目前，美國僅限於不讓中東成為「恐怖主義的庇護所」。在2014年「伊斯蘭國」攻城略地之前，敘利亞、伊拉克等國的恐怖主義已經非常嚴重了，但美國並沒有出手干預。目前，「伊斯蘭國」作為一個佔據領土的實體被清除後，也沒有任何跡象表明美國要全力清除在敘利亞、葉門、利比亞、埃及西奈半島的恐怖主義。顯然，反恐的範圍僅限於能夠對美國構成直接威脅的恐怖主義，即能夠控制大片領土、人口和軍隊的恐怖主義力量。美國仍然承諾保護盟國的安全，但實踐表明，美國已經不再保護盟國的政權安全，特別是來自盟國國內的安全威脅。埃及是美國在中東的重要盟國，2011年埃及穆巴拉克政權處於危機時刻，美國袖手旁觀，放任其垮台。稍後，巴林出現大規模示威遊行，王室政權面臨挑戰，美國亦無意干預，而是沙特出兵平息事態。1991年，美國為了奪回科威特的主權，派出53萬大軍奔赴中東，但在可預見的未來，美國不可能再為任何一個中東國家大規模出動地面部隊了。簡而言之，1990—2010年期間，美國是中東的國際警察，負責管控中東的各種衝突，現在美國作為離岸平衡手，只進行有限干預，防止大的權力失衡。

「輕足跡」的戰略路徑未變

儘管美國中東戰略的目標有所收縮，在中東承擔的責任有所縮水，但是美國仍然要打擊恐怖主義、遏制伊朗和保護盟國安全，需要特定的手段和路徑來實現自己的戰略目標。奧巴馬時期，美國已經開始實施「輕足跡」的中東戰略，不再大規模捲入中東地區衝突，而是通過「空中干預」維護美國利益。在特朗普任期的第一年中，美國繼續執行「輕足跡」的空中干預戰略，空中軍事力量、地面駐軍威懾、盟國支持、大國關係協調是美國新中東戰略的主要構成部分。

美國繼續在軍事上干預中東，但主要通過空襲追求自己的戰略目標。過去幾年，在利比亞戰爭、敘利亞戰爭及反恐戰爭中，美國無一例外地使用了空中干預手段，既沒有袖手旁觀，也拒絕大規模地面捲入，部分實現了自己的戰略目標。空中干預的基本模式是:無人機、轟炸機、導彈從空中打擊目標，配合以少量地面特種部隊行動支持當地的武裝力量，實現有限目標。在利比亞戰爭中，美國先發射200多枚導彈摧毀利比亞防空系統，進而實施2000多架次轟炸，清除利比亞空軍，隨後通過北約實施2.65萬次空襲，協助利比亞本國「叛軍」推翻了卡扎菲政權。為打擊「伊斯蘭國」等恐怖主義組織，特朗普繼續在敘利亞、利比亞、葉門搞空中打擊。在敘利亞反恐戰爭中，美國派出的地面人員僅有2000人左右，全部為非戰鬥人員，負責情報、培訓和協調工作。

2017年5月20日，美國總統特朗普抵達沙特，開始上任以來的首次出訪。抵達當日，特朗普與沙特國王薩勒曼簽署了價值高達1100億美元的軍售協議。美國國務院稱此舉旨在保衛沙特和海灣地區安全，增強該地區的反恐能力。21日，特朗普在沙特首都利雅得與50多個阿拉伯和伊斯蘭國家領導人舉行首腦會議。圖為（前排從左至右）阿聯酋阿布扎比王儲穆罕默德·本·扎耶德·阿勒納哈揚、美國總統特朗普、沙特國王薩勒曼和約旦國王阿卜杜拉二世在會議期間合影。

空中干預要有效發揮作用，必須有友軍的地面支持。遏制伊朗、確保能源安全，也必須依靠地區盟友。由盟友承擔落實美國戰略目標的主要責任，是「輕足跡」戰略的又一大特徵。在大規模干預時代，美國依靠自己的政治、經濟和軍事實力來發揮影響力。在戰略收縮時代，美國把主要責任留給了地面上的盟友。在敘利亞反恐戰爭中，美國依靠庫爾德人武裝；在伊拉克反恐怖戰爭中，美國依靠伊拉克政府軍和庫爾德自治區武裝。美國出錢、出武器、出空中支持，地面上靠盟友出人，在可預見的未來，這將是美國在中東採取軍事行動的主要模式。在遏制伊朗、俄羅斯問題上，美國自己也不會投入大量資源，而會把主要責任交給地區盟國。2015年以來，俄羅斯在中東的影響力大大上升，引起美國的警惕。但迄今為止，美國自身沒有採取實質性行動把俄羅斯的影響推回去，而是通過地面上的敘利亞庫爾德人制衡俄羅斯。「伊斯蘭國」被擊敗後，特朗普把遏制伊朗擺在美國中東戰略的首位，也主要是依靠以色列和沙特來落實。美國願意做的僅是提供技術、武器和情報，站在這些國家後面給予政治支持。即使2018年美國真能退出《伊朗核問題協議》，重新對伊朗實施經濟制裁，也要依靠其他國家來落實，因為美國自己同伊朗基本上沒有經濟聯繫。在反恐和遏制伊朗的問題上，特朗普的調子高、決心大，卻沒有反映到行動上，美國自己採取的行動很少，反而是要求其他國家採取更多行動。

儘管美國不打算在中東採取大規模軍事干預行動，但是保持一定規模的駐軍卻是非常必要的，既可以讓盟國感到放心，也可以威懾敵對國家。因此，美國維持甚至加大駐軍規模，同美國中東戰略收縮並行不悖。2011年以來，美國在中東的駐軍規模沒有縮小，反而還略有增加。截至2017年9月，美國在中東駐軍54325人，是非主要戰爭時期美國在中東最大規模的駐軍。

美國的「輕足跡」戰略是戰略收縮的體現，它投入少、干預輕，僅能實現有限目標，很難通過這種路徑主動塑造中東局勢。美國任由俄羅斯主導敘利亞局勢，讓法國、義大利牽頭利比亞調停，眼睜睜看著伊朗打通什葉派陸上走廊。這些是「輕足跡」戰略必須付出的代價。

政策風格驟變

美國戰略收縮的態勢未變，「輕足跡」的戰略路徑未變，真正變化的是特朗普政府的行事風格。這是美國中東政策令人困惑不解的主要原因。同奧巴馬時期相比，特朗普在中東的行事風格率性、魯莽、前後矛盾、左右衝突，具有鮮明的個性特徵。

反恐和遏制伊朗是特朗普中東政策的首要目標，這同美國歷屆總統沒有大的區別；特朗普視沙特、以色列為首要盟國，這同美國歷屆總統也沒有大的區別。但是，特朗普反恐和遏制伊朗的方式，支持沙特和以色列的方式，同前任有重大區別，是特朗普中東政策的主要特徵。

在反恐問題上，特朗普著眼於短期利益，大膽支持、武裝敘利亞庫爾德武裝，最終庫爾德人攻下了拉卡，取得了反恐戰爭的重大勝利。多年來，庫爾德人追求獨立或自治，有自己的政治野心。同時，庫爾德人同土耳其之間有尖銳矛盾，支持庫爾德人必然惡化美國同土耳其的關係。因此，奧巴馬政府對武裝庫爾德人比較謹慎。目前，反恐取得了決定性勝利，但庫爾德武裝何去何從成為令美國頭疼的問題，美國國內各部門也沒有一致意見。庫爾德問題成為後「伊斯蘭國」時代敘利亞最棘手的難題，也讓美國進退兩難。最近幾個月，美軍駐伊拉克的一位發言人說，美國將訓練和指導一支三萬人的庫爾德邊境部隊，進一步擴大對庫爾德人的支持。稍後，美國國務卿蒂勒森予以否認，強調這種說法完全是「誤導」，「根本不存在」。這種前後矛盾的信息，反映出美國在庫爾德問題上進退失據的困境。

在遏制伊朗問題上，特朗普打算退出《伊朗核問題全面協議》，反制伊朗的地區政策。奧巴馬時期，美國通過同伊朗簽署核協議來遏制其核活動，通過部分承認伊朗的地區地位來緩解其不安全感。現在，特朗普認為緩和只能助長伊朗威脅，只有通過強硬的對抗才能遏制其威脅。因此，奧巴馬明確承諾不搞政權更迭，積極執行核協議，勸說沙特接受伊朗的地區大國地位。特朗普則反其道而行，公開煽動伊朗國內的反政府運動，多次聲稱不打算執行核協議，支持沙特和以色列進一步遏制伊朗。雖然特朗普在伊朗問題上一意孤行，但當年達成核協議的聯合國其他常任理事國和德國，都不支持美國當前的政策。在中東地區，也有相當一部分國家不支持全面遏制伊朗。

在支持沙特和以色列上，特朗普同樣大膽、魯莽，做前任不願做也不敢做的事情。為遏制伊朗，特朗普政府一邊倒地支持沙特和以色列，給予沙特近乎空白支票，放任沙特和以色列採取激進的外交政策。2017年6月，沙特、阿聯酋、埃及同卡達斷交，海合會分裂，實際結果不利於遏制伊朗。同時，特朗普公開承認耶路撒冷為以色列首都，加劇了阿拉伯世界同以色列的矛盾，實際上也不利於遏制伊朗。

未來影響

1918年第一次世界大戰結束後，奧斯曼帝國解體，中東出現戰略真空，英、法、俄等域外大國介入，使得中東陷入混亂。2010年後的中東亂局原是內生性的混亂，但是地區大國和全球大國迅速介入，將其演變成一場具有全球性影響的地區動蕩。正值此時，美國在中東實施戰略收縮，不再承擔國際警察的角色，留下了戰略真空，致使中東再次陷入混亂。從國際層面上看，2015年，俄羅斯借敘利亞戰爭強力重返中東，成為不可忽視的新玩家。無論是奧巴馬政府還是特朗普政府，都沒有採取遏制俄羅斯的實質性措施，反而同俄羅斯之間的協調與合作多於對抗和衝突。俄羅斯儘管沒有實力同美國形成全面競爭，但是對敘利亞、土耳其、伊朗的影響不小，並且同中東每一個大國都在改善關係。美俄並存取代美國一家獨大，這是中東戰略格局的一大變化。在地區層面，隨著沙特、埃及、土耳其、以色列等美國盟友對美國信心下降，這些國家各自構建自己的地區影響力，並且加強與俄羅斯、歐洲國家、中國的合作，對沖美國戰略收縮的影響。

「輕足跡」戰略減輕了美國的戰略負擔，也同時讓美國的影響力下降，美國同盟國的關係從領導與被領導的關係變成一種交易型的互惠關係，中東國際關係將變得更脆弱和易變。美國為了反恐而武裝庫爾德人，但當伊拉克政府軍進攻基爾庫克時，美國卻無動於衷；當土耳其攻打敘利亞庫爾德人控制的阿夫林時，美國也保持默許。美國與其盟友的關係變得越來越具有臨時性和功利性。未來，非國家行為體、地區國家和域外大國之間將不斷進行洗牌，相對穩定的地區秩序、盟國關係可能需要很長時間才能到來。

特朗普魯莽的政策風格必然會惡化中東地區形勢，產生長遠的負面影響。中東地區矛盾錯綜複雜，往往牽一髮而動全身，會出現始料未及的後果。幾乎每一場地區衝突，都會涉及全球性大國、地區大國、主權國家、非國家行為體等四個層次上的參與者，也會涉及阿以矛盾、遜尼派與什葉派矛盾、政教矛盾等多條分割線，形成縱橫交錯的複雜局面。在此背景下，特朗普魯莽的行動，往往會產生一連串負面影響，使矛盾更加複雜，解決起來更加困難。

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