No.785-2 周雪光 | 從「官吏分途」到「層級分流」：帝國邏輯下的中國官僚人事制度 （下）

原標題：No.785-2 周雪光 | 從「官吏分途」到「層級分流」：帝國邏輯下的中國官僚人事制度 （下）

從「官吏分途」到「層級分流」：

帝國邏輯下的中國官僚人事制度 （下）

目錄

二、官吏分途徑：帝國官僚人事制度的歷史回顧

三、「層級分流」：1949年之後的官僚人事流動模式

（一）當代中國官僚體制的空間流動趨勢

（二）討論：層級分流模式與官吏相對譜系

四、官吏分途、層級分流與帝國邏輯：理論分析

（一）一個「控制權」理論視角

（二）委託—代理：官吏分途的發生學解釋

（三）正式與非正式：官吏分途與國家治理機制

（四）名與實：官吏分途與國家治理節奏

五、討論與結論

四、官吏分途、層級分流與帝國邏輯：理論分析

在這一節，本文從歷史現象轉向社會科學分析，運用周雪光（2014）「帝國邏輯」的分析框架，從理論上分析解釋官吏分途和層級分流的制度安排。本文的討論是雙向的，既從帝國邏輯角度來解讀官吏分流制度，又從後者來認識其中所折射出的國家治理邏輯。

（一）一個「控制權」理論視角

一個制度安排的產生和延續有其內在機制和特定環境的約束，不同的理論思路可以幫助我們從不同角度來解讀、把握制度變遷的淵源和機制。

從組織學角度來看，「官吏分途」可以看作是官僚體制內部層級間權威關係的分配組合問題，涉及官吏之間的權威配置、吏員的正式化制度、官吏關係在不同時點上和不同條件下的轉化機制等問題。在經濟學不完全合約和新產權理論的基礎上（Aghion and Tirole，1997；Hart，1995；Hart，et al.，1997；Tirole，1994），周雪光和練宏（2012）提出了一個控制權理論，以解釋官僚體制各層級間不同維度的控制權的組合安排以及由此誘發的國家治理的不同模式。該理論的基本邏輯是這樣的：在政府組織內部，正式制度規定著不同層級間的權威關係；組織中的委託—代理關係由於信息不對稱、目標不一致和有限理性而無法制定或實施完全合同。因此，上下級關係中的實際控制權因任務性質、信息分布、環境不確定性和相應的交易成本而可能被分配在不同的層級上。換言之，官僚體制內不同層級間的權威分配，取決於特定場景下有關信息和激勵的需要和條件。例如，在信息高度分散於基層的任務場景（如環保監管、土地確權）中，集權會導致信息收集和處理的高昂成本，上級部門不得不將執行的實際權威下放到基層機構。從這一分析視角出發，我們需要關注官僚體制的不同層級在特定任務環境中的互動以及相應的交易成本。控制權包含三個維度：決策權、檢查驗收權、實施與激勵權。在中國官僚體制的常態中，中央政府掌握著前兩種權力即目標設置權與檢查驗收權，而將實施與激勵權下放給地方政府。這一安排也就是周黎安（2008；周黎安、王娟，2012）所提出的「行政發包制」，即中央政府將各類地方事務「發包」給地方政府，如在計生、環保等主要領域設置目標，並加以考核驗收，具體實施則交予地方（周雪光、練宏，2011：7-10）。這一體制的核心是確保中央政府的一統性，與此同時，允許各地政府因地制宜，賦予其政策落實執行的靈活性。

這一理論視角有助於我們理解官吏分途這一制度安排的意義：第一，中央（吏部）負責選拔、調配和提擢各個州縣長官。因此，在人事管理和監察控制上，中央政府有著自上而下等級體制的強大動員機制。第二，各地官員異地任職和頻繁流動的人事制度意味著，他們關心的主要是來自上面的指令，即在激勵設置上以完成自上而下的指令為首要目標。第三，與此相對的是，胥吏遊離於官僚體制之外。因此，國家的動員能力只能傳遞至知縣一級，縣衙以下的動員能力來自半遊離於正式制度之外但直接受控於各地官員的胥吏群體。如此，官與吏之間的正式權威關係與「行政發包制」（周黎安，2014）中行政官員有權決定其區域內具體做法的實際控制權是一致的。

但從「控制權」理論的角度來看，這是一個不完全的發包制。第一，中央政府保留著「任意專斷權」，隨時可以「一插到底」。皇朝命官在全國的基層政府流動，經皇帝授權代之施政，以維護帝國一統性，加強資源動員能力。中華帝國正是通過官僚制度中流動的官員和官方話語將帝國版圖上的各個城市、村落、山寨連為一體。第二，官與吏之間因地制宜的特殊關係意味著，皇權在各地區向下延伸的力度和有效性參差不一。地方內部的穩定性、持續性以及行政發包制的具體實施不可避免地交由當地胥吏群體和鄉紳勢力。胥吏的信息優勢、地方性關係網路以及激勵設計安排，使他們在許多方面有不同程度的實際控制權。第三，在實際過程中，上下級權威關係——中央與地方、官與吏——並不是穩定的契約關係，而是在放收鬆緊間不斷變動的關係。當中央政府高壓動員時，各個地方政府隨之反應，中央與地方構成一個高度關聯的官僚體制。而在常規情形下，官吏分途或層級分流導致了官吏（或不同層級官員）流動與固守之別，這強化了區域內部高密度的關係網路和穩定的非正式制度，表現為區域間各自為政、官與吏之間時緊時松的微妙關係。在不同場景下以及中央與地方的不同互動過程中，中央政府的任意專斷權和信息分布的具體狀況可能導致層級間權威關係的不同分配，從而誘發不同的政府治理模式。官吏分途和層級分流在這一互動過程中起到了微妙但重要的調節作用。

我們怎樣解讀上述官吏之間、中央與地方之間的權威分配和關係轉變呢？周雪光（2014）提出了中華帝國治理中的三對關係：委託—代理、正式與非正式、名與實以及它們之間的關聯和轉化。下文以這三對關係為著眼點，具體分析和討論官吏分途及其相應的制度安排以及它在帝國治理中的意義。

（二）委託—代理：官吏分途的發生學解釋

官僚體制是帝國治理的組織基礎。帝國規模巨大意味著官僚體制的龐大複雜和行政鏈條的漫長鬆弛，特別是信息不對稱以及隨之而來的人事管理困難（周振鶴，2013）。從「控制權」理論角度來看，官吏分途制度是帝國治理過程中試圖解決委託與代理困難的應對舉措，其核心在於集郡縣統領之權於中央，而將實際治理之權下沉至基層，縣官、鄉紳、胥吏之間相互制衡，從而降低帝國官僚體制人事管理的成本。

在走向中央集權的歷史過程中，國家官僚體制不斷擴展，延伸其統治的廣度和深度。這體現為不斷擴張的官僚組織規模。隋唐時期，縣級大多只有兩曹設置，而到明清則是六房皆備。中央政府逐步將原來由各地產生的官員改為由中央政府委派。例如，「漢世州郡縣之屬吏由長官自由辟用本地人，唐世州縣僚佐則由朝廷除授，且大抵用外州縣人。此亦殊異特甚」（嚴耕望，2007：895）。屬於吏列的掾史的任命在漢朝「悉任州郡」，而到了魏晉時期則「始歸吏部」（趙世瑜，1994：35）。毋庸置疑，人事管理的規模成為制度安排面臨的極大挑戰。由朝廷遣派的各地長官數目龐大，其科舉、錄用、調遣、考成、俸祿、監察已經令朝廷不堪重負，而相應的胥吏數目則以數十倍甚至百倍計，絕無集權而治的可能。不難推論，官吏分途或者說管官放吏是中央集權制度下不得已的抉擇。既然朝廷大權至高無上，自上而下強化官吏之別，尊官貶吏，順理成章。這一歷史發展反映了帝國統治過程中擇優去劣的演變過程，一定程度上可以緩和一統體制與有效治理之間的矛盾。

因此，本文提出的一個命題是：中央集權及其官僚制度導致了委託—代理關係的交易成本，特別是對各地官員的評估、委派、監察等的相關信息成本急劇增大。官吏分途是應對這一困難的制度安排，即中央政府控制各地官員的任命統轄權，而將行政區域（或部門）內的管理權包括胥吏人事權委託給各地、各部官員代而治之。這一解釋有別於宮崎市定（2008）提出的官僚制走向貴族化的發生學解釋。依上述討論來看，官吏分途發生在官僚體制日益擴張的大背景下，是組織規模不斷膨脹的結果，是帝國為了應對治理負荷過重而實施的制度，而當時的官吏流品框架為官吏分途提供了可資借用的社會文化資源。本文的思路也不同於黃仁宇（2001）的「潛水艇三明治」觀點，即中華帝國存在上下兩層（皇權與民眾）大而無當，中間缺少強有力的官僚層級將兩者聯繫起來的治理困境。本文認為，這個中間層級集中體現在官吏分途上。一方面，儒家文官飽讀經書，不諳技術；一方面，書吏胥役困於基層，遊離於官僚體制邊緣，有力無權。黃仁宇將這一困境歸咎於「數目字管理」技術的缺失，例如，在田畝數目尚未明晰的情況下無法實現稅收的理性管理。然而，即使在數目字管理技術高度發達的今天，信息的不完備性、不對稱性、模糊性都使得所謂的信息技術能力大打折扣。本文認為，官吏分途制度是針對中央集權的局限性所採取的應對舉措，即帝國治理受其規模所累，向下延伸的能力有限，而官吏分途在很大程度上緩和、調節了這一緊張。

在當代中國，國家官僚體制在各個領域中承擔了繁重的任務，包括政治、經濟、文化、社會保障，可謂無所不及，與民眾有著密切互動，國家治理的負荷因此大大增加，官僚體制隨之膨脹，委託—代理問題隨之加劇。隨著政府官員隊伍的擴大、分工的精細化，人事管理上的考核、激勵、晉陞、監察、流動、培訓等一系列環節需要繁重的信息採集、加工、解釋和決策，向上集權的意圖受到嚴重限制，只能將權力逐級下放到各個官僚層級，由此導致了本文觀察到的地域基礎上的層級分流模式。具體說來，在國家官僚體制中，某一層次（如鄉鎮和縣內各機構）主要官員的流動、晉陞由上一級（或隔級）領導部門（如縣委）考核決定。因此，這些官員的空間流動範圍也只能限制在上一級領導部門管轄的區域空間。中國官僚體制中各層級的部門（如衛生局、教育局、環保局）官員的人事管理權隸屬於屬地政府。因此，大多數部門官員只能在某一特定行政區域中度過自己的職業生涯，只有特彆強勢的條線機構（如國稅局、紀委、銀行）或個別官員得到更高層級領導的青睞才有機會得以跨地區流動。換言之，層級流動模式正是當代中國官僚體制地緣性結構的產物。試想一下，若實行跨地區、跨層級的人事流動，就需要相應的跨地區、跨層級的制度安排來實現相應的信息流動、考核和權威關係，這無疑與現有的官僚體制基本結構相悖。因此，超越層級分流模式的官員流動只是偶然的、局部的。所謂「分權的權威主義」（Landry，2008）實在是國家規模約束下不得已而為之的舉措，歷史上亦然，只是形式和標籤不同而已。

（三）正式與非正式：官吏分途與國家治理機制

在討論帝國治理邏輯時，筆者特彆強調了正式制度與非正式制度並存互動的重要性（周雪光，2014）。帝國治理的突出困難是中央一統體制與地方有效治理之間的矛盾，即前者的「一刀切」特性與各地具體場景不符而產生的緊張、衝突以至動蕩。帝國治理需要解決中央集權與地方性適應之間的矛盾，而正式與非正式制度並存互動的關係在很大程度上緩和了這種緊張：前者確保「政令自中央出」，一呼百應，維護了中央集權的象徵性權威，而後者為地方因地制宜提供了靈活空間。

從官吏分途制度著眼，本文的一個命題是：帝國治理中正式與非正式關係在很大程度上嵌入在官吏關係制度安排和兩者的互動過程中。非正式制度建立在長期穩定的社會互動過程以及由此產生的社會網路、共享價值、利益群體之上。官吏分途所導致的胥吏固守一地的模式恰恰為此提供了穩定基礎。一方面，官吏分途的制度安排造成了在教育、社會地位、職業化上截然不同的兩個群體，可以說是正式制度與非正式制度的各自體現。另一方面，這兩個群體在官僚體制等級結構中上下銜接，密切互動，互為依賴，一如魯一同（1882）在《胥吏論》中所言，「吏非能害人也，必假官以害人。官尊則吏橫，官卑則吏弱」。同時，胥吏又是官僚體制、鄉紳、民眾之間的交接關聯點。關於吏胥與家族、鄉紳間關係的討論極少見諸文獻，但史景遷（2005：28-32）曾描述了清代早期地方稅收狀況：政府把農民的稅額分段，每年分九個月，一月兩次，稅吏甚至差吏與農民社會打交道的時間如此之長，其間必然滋生出豐富的社會關係。我們從前人討論法與例之間的關係中可以一瞥：「夫制而用之之謂法，著而守之之謂例。法久必弊，弊必更始，而例生焉。例也者，所以輔法之不及也。故觀法可以守經，觀例可以達變。」而胥吏角色的重要性表現為其在體制靈活性中的關鍵作用。胥吏長期固守一地，可以在不損害法的象徵性尊嚴的前提下，因地制宜地利用法例間縫隙來完成任務。瑞德（Reed，2000：248）指出，「在最基本的層次上，衙門胥吏不應該被看作為主要是國家或社會的代表。相反，他們應該被看作同時是國家的代理人，植根於地方社區的一個職業群體，又是儘力用手中資源來追求自身利益的個人」。官與吏互為依存、互為鉗制的關係是正式制度與非正式制度間關係的具體體現。

仔細分辨歷史上官吏之間正式與非正式的互動關係，有兩種截然相反的情形，有必要進一步追究。充斥史書和文人筆下的第一種情形是，官員所維護的正式制度和道義標準與胥吏的非正式運作之間產生緊張衝突。各地官員代皇帝執政，遵循正式制度的規範準則，而胥吏常常在實際執行過程中加以變通，以非正式形式落實之，導致正式制度被束之高閣或歪曲執行，甚至為非正式制度所排斥。我們從一個歷史鏡頭中可以一瞥胥吏在非正式制度中的角色。胥吏在縣衙捕盜過程中扮演重要角色，但又常常私下自作主張，靈活處理。一位捕役如是說：「捕役非不愛賞畏比也，非盡養賊縱賊也，但破一案不易，辦一案更不易，破一案必多雇幫役，百端踹踩，盤纏飯食其費從何而出？辦一案於審明後，贓據確實，重則擬死，輕則充發，解府解省等候多時，花銷不少，費又從何而出？每結一案，費至一二百金不等，窮役費無所出，是以寧受責毋拿賊也。」（周保明，2009：78）依筆者在田野研究中的所聞所見，類似說辭出於今天的基層幹部口中亦毫不奇怪。在當代中國，基層幹部在執行上級政策過程中的變通、偏離和共謀等各種策略行為是中國國家治理的一個突出特點（孫立平、郭於華，2000；周雪光，2012a）。這些因地制宜的非正式行為緩和了國家治理的超負荷運轉。

官吏之間正式與非正式關係的第二種情形表現為書吏對法令規則的刻板遵守（正式性）與官員的主觀能動性（非正式性）之間的關係。綜觀歷史上對胥吏的抨擊，一個反覆出現的主題是：法律條例過密，賦予執行法律條例的書吏極大的掌控能力，從而約束了官員手腳。如葉適（1961：834-835）言：「國家以法為本，以例為要。其官雖貴也，其人雖賢也，然而非法無決也，非例無行也。……知其一不知其二，不若吏之悉也，故不得不舉而歸之吏。」趙翼（2013：44-45）觀察道：「援引古義，固不免於附會，後世由一事即有一例，自亦無庸援古證今，第條例過多，竟成一吏胥之天下，而經義盡為虛設耳。」顧炎武（2006：509）的抨擊最為直白，「夫朝廷之立法，本以防吏之為奸，而其用法也，則取於吏而為決，則是吏之言勝於法，而朝廷之權輕於吏也」。「後世有不善治者出焉，盡天下一切之權而收之在上，而萬幾之廣，固非一人之所能操也。而權乃移於法，於是多為之法以禁防之。雖有姦宄有所不能逾，而賢智之臣亦無能效尺寸於法之外，相與兢兢奉法，以求無過而已。於是天子之權不寄之人臣，而寄之吏胥」（顧炎武，2006：541）。祝總斌（2006：92-93）特彆強調了胥吏在國家治理中的地位：皇帝一方面給予官員很大的自主權，但另一方面利用胥吏制約官員。皇權「賦予官員以吏胥所絕沒有的、一定範圍內的決斷權，允許官員在不違反法、例的條件下，擁有處理政務的靈活性」；與此同時，「吏胥發揮著督促官員奉行法、例的特殊作用，以維護全國政令的統一」。有學者認為，「正是那些熟悉律令法規的刻板胥吏的日常工作，構成了官僚制理性行政的基礎」（葉煒，2009：125）。在這裡，正式與非正式關係表現為胥吏扮演正式制度的化身來約束官員的非正式行為。

由此可見，國家治理中的正式與非正式過程在官吏關係中有著頗為不同的體現：政策正式化與執行非正式化體現了胥吏行為在地方治理中的靈活性和適應性；而地方官的決策自主性與書吏的刻板守法性體現了書吏作為正式制度化身的僵硬性。這些微妙的關係表明，官僚體制運行過程的實際控制權在皇帝、官員、胥吏間的分配實施因事、因地、因時而不同，其內在機制有待進一步探究。近年來關於基層政府行為的研究指出了基層幹部在國家治理中至關重要的角色（艾雲，2011；馮軍旗，2013；何艷玲，2007；歐陽靜，2011；田先紅，2012；王漢生等，1997；應星，2001；張靜，2007；張永宏、李靜君，2012；折曉葉、陳嬰嬰，2011；周飛舟，2007）。雖然這些「吏」職幹部正式權力不大，但他們解決實際問題的能力和作用不容小覷。仍以筆者在北方一個鄉鎮的田野觀察為例，每當村莊發生糾紛時，外來幹部（鎮領導）必須依靠當地幹部處理解決，因為後者的地方性知識和社會關係可以有效地緩和或擺平問題。在村莊選舉最為緊張的時期，存在糾紛衝突風險的村莊無一例外地由最為得力的當地幹部主持進行，外來幹部或避而不見或只是在場陪襯。可以說，正是這些基層官員塑造了國家權力的本色。如果沒有這些「吏」職基層幹部的參與、共謀與變通，就不會有國家或上級政策的落實執行，中國國家的一統體制也就無從依託（周雪光，2009，2011）。

（四）名與實：官吏分途與國家治理節奏

周雪光（2014）提出，在中央集權體制中，地方治理的正式與非正式間既互為依賴又充滿緊張，在不斷調整中保持暫時的平衡。這一調整的重要機制是中央政府在象徵性權力和實質性權力之間的轉化調節：在「以名代實」階段，中央政府可以通過明令或默許的方式將實質性權力授予地方官員，以促成有效治理的可能性；與此同時，這種自上而下「授權」的形式維護著前者的象徵性權威。在「以實正名」階段，中央政府轉而回收實質性權力，時常通過政治運動的方式來打擊地方政府的「偏離」行為，以維護中央政府的權威。如此，在中央與地方的關係上表現為實質性權力下放—上收的周期性波動，在「以名代實」和「以實正名」之間轉化。從這一角度來看，官僚體制不同層級間的權威分配隨著組織注意力、任意專斷權的行使而不斷發生變化。

從官吏分途的制度安排入手來觀察這一機制在微觀層次上的實際運行，我們不難注意到這樣一個結構性特點：身處官僚體制內部的官員對於自上而下的動員最為敏感，因為他們的錄用、任命、流動、晉陞都受制於中央（或上級）政府的考核獎懲。與此相對的是，胥吏與來自中央政府的指令則是若即若離的關係，帝國官僚體制並沒有將下層胥吏納入正式的管理體制之中，而是由各地長官自行統轄；他們處於官僚體制結構之「邊緣的邊緣」，其行為具有鮮明的地方性。這並不是說，胥吏不受制於官員的指令調動，但官與吏在體制上的隔膜和遊離意味著官僚體制與各地政策實際執行過程的關聯只能是暫時的、局部的和有條件的。一方面，胥吏們聽從和執行官員的調度和差遣；但另一方面，他們和官僚體制的關係與官僚體制的內部關係有質的不同。胥吏與地方利益有著千絲萬縷的聯繫，這一結構性位置導致他們在官僚體制的運行過程中產生離心傾向。

官與吏在日常事務中權威關係與隔膜狀態的並存，使得意圖與解釋、指令與執行間的鬆散關聯成為官僚體制運行過程的組成部分。官僚體制的動員與胥吏工作常規編織於一體：自上而下的動員機制左右了官員的行為，但吏的穩定性又造成了動員與常規之間的遊離。以上分析表明，官吏分途的結構性安排的一個可能的意義是，胥吏階層的地方利益在國家與民眾間產生了一個重要的緩衝區域，他們在當地有自己的利益群體，與當地鄉紳精英建立同盟，把自己編織進了地方性文化網路中（陳支平，1988；杜贊奇，2003）。如此，在一定條件下，胥吏可能在官僚體制向基層社會延伸時扮演了減速消音的角色，從而使得不同地方區域與中央集權之間保持了相對鬆散（loose coupling）的關係，提高了官僚體制在地方的適應能力。

新中國時期，國家官僚體制的組織化程度遠遠超越了歷史上官吏分途的二元結構，這也為名實間的轉化帶來了新的特點。不同區域雖然各自為政，但都由官僚體制的等級結構自上而下地統領成為整體，在高度動員的情況下，可以產生區域間競爭和同步高速運轉的情形，整個國家的不同領域和區域隨之捲入自上而下的周期性震蕩中（馮仕政，2011；周飛舟，2009；周雪光，2012b）。但層級分流模式對這一動員體制產生了重要影響：層級分流造就了地域層級內部高密度的社會關係和穩定的非正式制度，由此影響了信息分布和加工的特點，強化了層層庇護的利益連帶結構，使得實際控制權的重心下沉。在中央與地方關係中，特別在中央政府自上而下發動的運動中，地方官員的各種應對舉措——發而不動，發而超動，發而亂動——對自上而下的統轄能力產生了極大的約束，使得一統體制與地方治理在大多數時段中保持了相當程度上的鬆散關聯。官吏相對譜系中「官」與「吏」之間的傾斜搖擺程度取決於具體情境中各方的壓力和利益。

概而言之，從官吏相通到官吏殊途，再到層級分流，中國官僚人事制度的歷史演變體現了權威體制和地方有效治理之間的微妙平衡，即一方面通過皇權統轄地方官員來維繫一統體制，另一方面通過逐級分權來緩和委託—代理的困難和壓力。1949年之後，這一平衡體現在「黨管幹部」與「人事權逐級下放」的一系列制度安排上。如前所述，這些制度安排源自中國國家治理的基本矛盾及其應對措施，與此同時，它們又深刻地影響了國家治理的實際過程。著眼於官吏分途的大歷史脈絡為我們認識中國國家治理邏輯提供了新的視野。

五、討論與結論

「官吏分途」是中國官僚體制歷史演變過程中的重大制度變遷。這一歷史現象在史籍和史學研究中已經多有記載和討論，本文的貢獻是從社會科學角度和「帝國邏輯」理論框架（周雪光，2014）出發，分析官吏分途及其在當代社會的延續和變異，審視其在國家治理體系中的意義。儘管當代政治語言（如幹部隊伍、基層幹部）將歷史上官吏分類和分流現象隱去不見，但我們可以從歷史脈絡中來分辨、解讀官吏分途制度在當今社會的遺產。在這一部分，本文將總結和強調官吏分途這一制度安排在中國國家治理中的意義和挑戰。

為什麼中華帝國採用了官吏分途這一制度安排？為什麼當代中國的官僚人事制度體現為層級分流模式？毋庸置疑，不同的理論取向會提出不同的發生學解釋，例如文化使然，階級分化，理性選擇，歷史上擇優去劣的進化過程，等等。本文從「帝國邏輯」這一組織學角度提出的命題是，官吏分流是帝國官僚體制應對因規模之累引起的委託—代理困難的制度安排，即官僚隊伍的龐大和分工精細迫使集權體制採取應對措施，在實際過程中將人事管理權逐級下放，在不同的行政制度下導致了官吏分途和層級分流這兩個形異實同的制度安排。本文認為，下層胥吏之所以遊離在官僚體制之外，主要緣於帝國官僚體制的組織局限性無法將更為龐大的胥吏隊伍納入正式制度。另外，組織正式化意味著標準化和可信性承諾，這將導致靈活性空間的極大壓縮。以胥吏人員編製為例，各地「沖繁疲難」情況不一，而且不同時間點的任務壓力也每每不同，無法統一編製；正式名額不足，只能另僱人手；即使有硬性規定，也只能束之高閣（Reed，2000）。這是中華帝國有關胥吏的各種規定只能流於形式的根本原因。介於正式與非正式之間的胥吏制度安排提高了帝國治理的靈活性和穩定性。這一制度安排是國家治理在各種利益、社會文化資源和具體歷史條件相互作用的試錯過程中演變而成的，並不是所謂理性選擇的結果。

官吏分途給中國官僚體制打上了深刻烙印，塑造了中國國家治理的特點。流動的官與固守的吏以及兩者間的鴻溝，使這一體制形成了了一個極為有趣的圖景：自上而下以「官」著眼，各地由官府官途相連，全國一盤棋；自下而上以「吏」著眼，各地胥吏各自為政。以今天的組織學理論來看，這一結構有如各獨立經濟實體的集合體，類似於現代企業制度中的綜合企業或聯合企業：在大公司的所有權下，不同的子公司從事的活動相互間沒有關聯；它們各自與總公司的從屬關係是通過其他機制（所有權歸屬、財務核算、人事管理）聯繫為一體。在1949年之後的層級分流模式中，如上所述，這一圖景依然存在，但更多地呈現為層級間的官吏相對譜系。與歷史上的官吏分途模式相比，今天地域基礎上的層級間官吏相對譜系一方面呈現了更多的連續關聯性，另一方面又有著更為堅韌的層層庇護傾向。無論歷史上的官吏分途還是當今的層級分流都與地緣（行政區域）有著密切關係，而且最終都是以地緣為邊界的。這正是帝國治理的基本模式和核心所在。

本文提出的「層級分流」模式從宏觀上描述了當代中國人事流動的一個重要特徵，為解讀當前中國國家治理和官僚體制提供了一個新的視角。在微觀層次上，我們不妨重新思考一下近年來有關政府激勵設計的大量研究文獻。這些文獻將注意力放在官員的晉陞事件、個人層次上的激勵機制及其職業生涯軌跡。但本文提出的「層級分流」模式及其所呈現的跨行政區域流動趨勢意味著，對於絕大多數官員來說，他們的職業生涯局限在所在縣或城市，許多人甚至不會離開自己的工作單位或系統。因此，他們更可能融入地方性社會網路，強化「流動的官」與「固守的吏」這兩個群體之間以及行政區域層級之間的邊界和距離。晉陞錦標賽等激勵機制只是針對「流動的官」，對於打破這一封閉性結構的意義微乎其微。因此，本文的討論指出了著眼於地緣基礎上的官員流動及其職業生涯的新的研究方向。

在宏觀層次，我們可以從本文的視角出發，重新審視中國歷史上郡縣制與封建制之爭。王夫之（1975：1）在其巨著《讀通鑒論》開篇即言：「郡縣之制，垂兩千年而弗能改矣，合古今上下皆安之，勢之所趨，豈非理而能然哉。」史學文獻通常認為，中國自秦以來一直實行以郡縣製為基礎的中央集權政體，許多文人志士將歷史上的種種弊病歸因於這一集權體制。在明末清初朝代巨變的大背景下，顧炎武借他人之言感嘆道：「今天下官無封建而吏有封建」，並呼籲：「有聖人起，寓封建之意於郡縣之中，而天下治矣」（顧炎武，1959：12）。本文的討論表明，在中國歷史上，國家治理實質上恰恰體現了「寓封建之意於郡縣之中」的制度安排，即各地流動的官員雖然手執大權，但這一權力在實施中通過胥吏的實際運行過程而與地方性知識融為一體，表現為國家權力在各地的靈活性和差異性。這些地方性差異由於官吏分途，特別是官員流動、胥吏固守而長期制度化、穩定化。也就是說，國家的實際運行恰恰體現了於郡縣制架構下行封建制之實。這一郡縣制正式制度與封建制非正式制度相結合，在維繫帝國一統性的同時帶給了各地鬆散聯結的靈活性，成就了中華帝國上千年的綿延曆史。當代社會中的層級分流模式在很大程度上延續和強化了這種地域基礎上的行政區域割據之勢。1949年之後，經過大半個世紀的社會革命和國家建設，今天的國家治理在很大程度上恰恰面對著顧炎武所謂的「寓封建之意於郡縣之中」的地方性格局。悲乎？幸乎？

筆者在之前發表的一篇文章中區分了國家權力（皇權）與官僚權力，並討論了它們各自的合法性基礎，它們之間的相互關係及其在國家治理中的意義（周雪光，2013）。本文進一步區分和討論了官與吏兩大階層以及相應的官僚體制與基層社會結合部（吏）的結構在國家治理中的意義。這兩篇文章互為關聯，辨識和區分了國家權力、流動的官員、固守的屬地官員（吏）三大類群體以及它們之間的關係。依韋伯的理論視角觀之，皇權建立在卡里斯馬權威與傳統權威之上，官僚體制的合法性建立在自上而下的授權之上。本文的討論意味著，官吏分途導致了這兩個群體各自不同的合法性基礎、結構性特點和相應的行為特徵。就本文關注的屬地官員而言，其合法性建立在官僚體制合法性與地方性權力［即杜贊奇（2003）意義上的文化網路的權力］穩定的結合之上。將皇權、流官與守吏三者放在一起來看，官吏分途和層級分流的制度安排為國家治理提供了微妙但重要的演變動力。官與吏的矛盾是中央與地方矛盾的一個側影，同時官吏分途這一制度為地方有效治理提供了基本條件。從上述分析可以看到，官吏兩重性有著重要意義。在基層治理中，具有地方性知識和文化網路權力的「吏」扮演了不可或缺的角色：他們用各種變通或共謀手段疏通民怨、化解衝突、完成任務、隱瞞問題（孫立平、郭於華，2000；王漢生等，1997；周雪光，2009），從而維繫了中央集權的象徵性意義。在熟諳當地情況的地方幹部缺失的情況下，很難想像外來幹部可以波瀾不驚地解決當地的棘手問題。另一方面，由於胥吏未被納入官僚體制的正式編製之中，他們可以在執行政策的過程中用各種「變通」策略，並因此承擔惡名，而正式官僚體制恰可擺脫直接參与的干係，緩和地方性衝突對國家正式制度的直接衝擊。另外一個重要意義是，由於官僚體制內部的流動和官吏之間、跨層級之間的巨大溝壑，使得中央權力在很大程度上能夠擺脫地方利益集團的束縛和地域性利益連帶，從而有可能在一定條件下重啟改革，不時地打破地方性利益格局，維繫中央政府的一統權威。

本文重新審視官吏分途這一制度安排，特別關注了這一歷史遺產及其當代形態的現實意義。胥吏的問題在帝國時代的大多數時期並未成為一個突出的治理困難,這是因為在帝國體制中縣治以下除稅收、治安等領域外與國家並無太大關係，鄉村社會主要是以鄉紳、家族作為基層組織力量，換言之，社會生活中胥吏所涉及和捲入的空間有限。這一情形在1949年之後有了極大的變化。隨著國家權力向基層社會的延伸和強化，基層幹部的作用也日益突出。官吏關係體現在以地域為基礎的相對封閉的系統中，自下而上的連續譜系犬牙交錯、層層交融，為國家治理帶來了鮮明特點。但隨著當代社會的多元發展，通訊技術和社會媒介的廣泛應用，國家與其所轄各地不可避免地演變為一個緊密關聯的整體。這導致了兩個後果：其一，傳統的地方性行政邊界難以維持，地方的靈活性空間大大壓縮；其二，區域性做法經過非官方渠道如社會媒介反饋，對國家治理產生了極大的衝擊。不難看到，近年來各類暴力執法或抗爭事件引起的震蕩，地方性問題常常被放大，成為中央集權體制的沉重負荷。在官吏相對譜系中，官吏層層相接，與國家權力聯為一體，因此國家也無法撇清其因此而應擔負的責任，必須對基層行為做出迅速反應。如此龐大且鞭長莫及的古之胥吏、今之「基層幹部」隊伍是國家治理的雙刃劍。在社會多元發展的今天，這一制度性緊張和壓力推動著中國為尋找新的國家治理模式和方向而努力。

（本文完）

限於篇幅，本文注釋從略；

原文刊於《社會》2016第1期；轉載自公眾號：「社會雜誌」，感謝授權；

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